美国对香港动了哪些心思

　　文| 沈旭晖 香港国际问题研究所主席

　　就维基解密网站前不久披露美驻港总领馆电文一事，中国外交部驻港特派员公署发言人9月26日接受中新社记者采访，警告美勿干预香港内部事务，为近年来罕见表态。根据维基解密内容，美领馆在香港十分活跃，不少香港政情都是其内部通讯内容，香港各界人士也是领馆定期访谈对象。究竟美国历来对香港的政策经过什么调整，香港对美国而言又有什么战略价值？近年美国对香港内政有没有实质参与，而又有没有相关资料能被公开？

　　不同阶段的港美关系

　　一直以来，研究中美关系的学者，普遍低估、甚至忽视过去美国在香港事务上的参与。这个现象，在冷战初期尤其显著，其时香港只被看成“中英关系的附属物”，一般人以为美国对香港的兴趣相对微弱，但其实香港对美国是具有高度战略价值的，属于一个超级大国和一个非国家个体之间的不对称关系。学者丁伟、丘宏达、郑永年等人的研究分别指出，虽然香港主权已回归中国，但主权交替对港美关系的影响并不明确，港美关系还是颇为含糊。

　　美国对香港经济、政治及安全的关注，可追溯到19世纪。当时美国驻港代表主要负责联同中国打击鸦片贸易，以及商议美国在东亚设立港口基地。但正如中国学者金卫星所言：“从美国的利益角度出发，香港的重要性，自19世纪起逐渐减弱，一直至20世纪。”到二战结束后，美国才再一次重视香港的战略价值，并判断香港的军事价值，将被其外交价值取代。自此香港成了西方防止共产主义向南发展的堡垒、美国通往共产中国的踏脚处。美国于1949年在其驻港领事馆成立一个信息服务部门，其相关行动定义广泛，一直是北京的眼中钉。近日北京驻港官员指美驻港领馆的人员数目多得异乎寻常，就可追溯至上述背景。

　　1960年代起，香港对美国来说，更有了经济的重要性，其时港美之间的经济互动大幅增长，美国在香港的投资相当显著。另一方面，香港除了是美国战略性探索共产中国背景的信息中心，也成了越战期间美国海军舰只的后勤基地及休憩娱乐的中心。这时候，美国与香港的关系更难切割，而接待美军的经验，成了不少上一代港人的集体回忆。到了中英双方就香港前途进行谈判时，由于双方表面上均不愿引入第三国参与，因此美国保持低调，但这不代表它对中英谈判的影响和结论漠不关心。相反，美国给予《中英联合声明》正面响应之余，多次重申美国在香港的未来持有重大的利害关系，而不少美方人员都暗示一天民主化和人权等问题尚未解决，香港仍然会引起国际争论。

　　在上述背景下，美国会于1992年通过了《美国─香港政策法》，有效期到2007年。它不是一份条约，而是被美国会议员当作出台“香港经济及政制发展”年度报告的依据。然而，《政策法》仍然为港美之间的互动，奠定了非常具体并受法律约束的基础，自此美国在香港回归后的10年法定期限内，有了公开评价香港状况的官方平台。

　　若要从理论框架了解《政策法》，有两点必须注意。首先，《政策法》重申维持香港拥有《国际公民与政治权利公约》及《经济、社会、文化权利国际公约》所保障的民权的重要性。从第一份《美国─香港政策法报告》起，到最后一份报告，香港民主发展和人权的进度一直被美国监察着。譬如，美前驻港总领事郭明瀚在2005年公开表示：“(香港)人民要求的，是一个考虑到人民利益、负责任和高透明度的法治政府。因此，更大规模的民主能够促进稳定。”

　　其次，《政策法》包含了自由现实主义战略的另一基本特征，即对经济开放自由和信息自由的重视，并以此来说服北京维系美国的特殊角色。可以肯定的是，港美双方在自由贸易框架内的合作互相得益，其双边贸易并没有随着回归而减少，反而由1994年的210亿美元，增长至1997年的240亿美元。根据香港特区政府统计处的数据，美国在香港回归后，依然是香港的第三大贸易伙伴。香港乃至北京都乐见每年4月的《政策法报告》能对香港营商环境加以美言。而香港经济对美国的贡献，也得到前美国财长萨默斯的直接肯定。但这份肯定，最后还是回到政治议题去的，因为美方认为经济自由与其它范畴的自由，都是民主的基础。

　　美国对香港内政的态度

　　然而，若假定美国对香港的关注只局限在《政策法》的官方内容，也是不切实际的。根据这法案，美国一般不谈超越基本法的香港自治范围，不谈香港民主和内地民主互动，只会淘空一切内涵支持民主：“加快民主进程符合香港最佳利益，美方支持香港透过改革选举制度及普选加速民主化，并相信一个高度自治及法治的公开社会是香港保持繁荣稳定的必要因素。”但是就香港近年出现的两次政改方案，美国却摆出大为不同的姿态，显示了一定影响力。

　　话说2005年，香港特区政府推出政改方案，被泛民主派所否决，美国当时的官方响应是“香港市民和政府应该根据《基本法》决定政制改革的步伐”，这是国务院外交部发言人麦科马克的官话，也是香港民主派领袖李柱铭一行到美国拜访赖斯时所获的说法。然而，美国还是被北京认为与香港民主派一起反对方案，原因包括：李柱铭拜访美国，被视为“汉奸”，国务卿赖斯跨级别接见，已是表态；赖斯说“强烈支持香港推行民主及普选”，仍是空话，但也超越了低调的传统；众议院国际关系委员会主席海德曾对政改方案表示“失望”，虽然后来说是“曲解”，但信息已广泛传递；当时中联办副主任李刚警告美国领事不要对政改“说三道四”，反映北京认为美国早已不是旁观者。

　　到了2010年，香港特区政府再提出内容分别不算太大的政改方案，这次形势急转直下。新任美国驻华大使当年6月访港，在一个晚宴对此作了指标性发言，居然预测政改方案“将会通过”，又亲口说出区议会方案、增加10席等细节，并“肯定”它们对落实普选有正面作用。2005年赖斯对香港民主表同情，2010年美国大使面对同一方案，却“对争议性议题可达成共识有信心”。这和以往美国不引述香港枝节、不作预测性表态、不演绎如何促进普选这“三不”默契背道而驰，当时笔者在座，印象特深。方案通过后，美国表示欢迎，北京没有警告不要说三道四，爱国媒体更高调报道“美国支持政改”。

　　上述落差对香港公众而言并不明显，但对居中人而言，足以在政圈内产生震撼，并由此产生了两个说法。第一个说法相信美国在其中扮演被拉拢角色，运用其影响力协助方案通过。另一个说法则认为北京关注的是维护香港稳定，而美国却发现激进而不熟悉的民主势力已在港冒起，一旦方案否决，与他们友好的温和民主派就可能失去能量。谁是谁非，就得自行判断了。

　　以上港美互动不止是密室政治，也带来了港美关系的根本改变，我们可简述如下：

　　经此一役，昔日香港政客直接邀请美国参与香港事务的民间手法大受打击，香港新一代会视之为禁忌，以往李柱铭一代的国际联系格局面临终结，相似个别人士会受到进一步孤立，对此有爱国爱港人士视之为民心回归的胜利。

　　从有利香港稳定发展的角度，泛民主派应与外国完全脱钩，但能否真正做到尚有疑问。而没有了李柱铭等人与美国的公开联系，北京如何看待“激进但没有外国背景的反对党”和“较温和但背景可疑的反对党”，足以对特区政情一锤定音。

　　昔日个别美国议员关心香港，但未来美涉港政策会由行政、情治机关主导，民意元素越来越弱。外界深信，美国的取态与政改方案民主成分无关，而纯粹是国家利益层面的评估。这一点，在北京未来决定对港政策时，必须引起注意。