土地出让、工程建设、政府采购等领域是众所周知的“肥水衙门”，也是由来已久的腐败高发地，腐败招数有的似曾相识，有的则已“与时俱进”、花样翻新

　　文/《瞭望》新闻周刊记者胡锦武周立权

　　“给我多少钱，我就给你多少地。”在国土管理领域，个别腐败官员发出如是狂言。

　　把行贿费用纳入预算，在工程建设领域，一些“潜规则”已肆无忌惮地发展为“明规则”。

　　本为节省支出的政府采购价格比市场价高出甚多，在一些地方，政府采购的审批关、招投标关和公告关俱形同虚设。

　　规避招标、虚假招标、围标串标，在某些官商勾结之下，看似公平的程序，隐藏着严密的腐败链条。

　　……

　　土地出让、工程建设、政府采购等领域是众所周知的“肥水衙门”，也是由来已久的腐败高发地。

　　今年年初的十七届中央纪委六次全会，把查处重点领域腐败案件作为当前反腐工作重点之一。《瞭望》新闻周刊记者日前在国内两个中等发展水平的省份吉林、江西进行专项调研。本次调研再次印证了一个朴素的道理：脱缰的权力导致腐败的蔓延。

　　不过，那些腐败的招数，有的似曾相识，有的则已“与时俱进”、花样翻新。反腐警钟不断敲响，制度缰绳亟待拉紧。

　　高危的国土

　　“国土干部手里的权力太大了，而权力使用的尺度又太松了”

　　2011年8月，江西省南昌市原市委常委、南昌县原县委书记汤成奇被控四宗罪受审，其一为非法低价出让国有土地使用权。

　　在经营城市、承接产业梯度转移的背景下，土地作为稀缺资源，与经济社会发展息息相关。2005年11月，汤成奇时任南昌经济技术开发区管委会主任，在明知工业用地须评估后确定价格出让、商住用地须按招拍挂的价格出让的情况下，代表经开区与某台资企业签订投资合同书，约定低价出让。为掩盖低价出让土地的事实，经开区国土局与这家台资企业的关联公司签订正常价格的出让合同，然后再返还土地款，致使国家遭受7462万元损失。

　　其间，汤成奇受贿50万元。而据检方指控，这只是他总计3901万余元涉嫌受贿额中的极小一部分。

　　党政“一把手”直接干预国土出让并不鲜见，但更常见的国土腐败，还是出在国土部门内。

　　2010年6月，江西省国土资源厅原副厅长陈爱民因受贿罪被判处有期徒刑15年。此前，该厅另外两名原副厅长许建斌和李江华同样因收受巨额贿赂分别被判处有期徒刑15年和无期徒刑。

　　仅一年多时间内，江西国土系统就有13名领导干部被立案查处。而2006年以来，江西全省有4名地市级国土资源局正副局长、29名县级国土资源局正副局长被查处。

　　2011年3月22日，吉林省松原市国土资源局原局长陈建设被白山市中级法院以受贿罪判处无期徒刑。经审理查明，陈建设任职期间受贿1300多万元。

　　其中，2009年，陈建设分别为松原市一家建设公司和一家房地产开发公司绕过“招拍挂”的批地程序，违规拿地4000多平方米和24万平方米，获得“感谢费”100万元和350万元。

　　陈建设在任松原市国土资源局局长兼吉林省西部土地开发整理重大项目松原项目区领导小组办公室主任时，有个业内人皆知的办事“原则”：“给我多少钱，我就给你多少地。”

　　办案检察官在接受本刊记者采访时说，陈建设受贿案情非常简单，每遇人行贿，他毫不避讳地直接让行贿人把钱打入其银行账户。

　　“国土干部手里的权力太大了，而权力使用的尺度又太松了，把握不好，就会被权力害了。”正在监狱服刑的黄某原在江西国土系统身居要职，因滥用职权和收受贿赂121万元被判处有期徒刑12年。她告诉本刊记者，一些地方用地需求量巨大，根据法律规定，必须按照占补平衡原则由建设单位补充相应耕地，而这恰恰给了她手里很大的操作空间。“有的地方政府随便找块荒山地，用来补平占用耕地，只要我们这里验收通过，别的部门也不会有什么意见了。”在主管部门操控之下，国家规定的耕地验收标准被弃置一旁。

　　江西省政协常委李季仁对国土领域腐败有过专门研究，他介绍，当前土地使用权审批和出让环节不够规范的情况较为严重，“未批先建、边批边建”问题比较突出，有的地方对土地的性质和用途没有明确界定，有的地方不按规定公开经营性土地出让信息或信息公开不及时、不充分，有的单位通过擅自批准变更规划条件、调整容积率等手段谋取不正当利益，对房地产开发企业违法违规行为查处不力。

　　李季仁认为，国土系统腐败现象屡禁不止，根子在权力失控。在解决权力封闭运行问题，实现土地出让、规划、调整等信息透明公开的同时，还应从根本上解决地方财政对土地的过度依赖，弱化地方“以地生财”的冲动。

　　江西师范大学政法学院法律系主任颜三忠也表示，土地供给权由各级政府所辖的国土部门所垄断，而部门权力又集中在主要官员手中，这种既不透明，又难以受到监督的公共权力为寻租留下了余地。

　　颜三忠建议，在政府部门内部将决策权与执行权分立，对国土资源的行政审批和行政执法进行有效监督，改变事后查处、“前腐后继”的恶性循环。

　　而查办陈建设一案的检察官则表示，土地领域利益巨大，没有科学的土地收益评价体制，权力监管将失为“空谈”。该检察官认为，有关部门应对土地收益的评估投入更多精力，引入科学评价体系，控制弹性利益和灰色收益，缩小权力寻租空间，这样才能真正将岗位风险降到最低。

　　失控的工程

　　一些建筑企业将工程总造价的5%至10%作为行贿资金列入支出预算

　　2010年11月，吉林省高级人民法院以贪污罪、受贿罪，终审判处吉林省交通建设集团有限公司原董事长兼总经理刘忠吉有期徒刑18年。

　　“身为大型国有建筑企业‘一把手’，刘忠吉平时拿‘协调费’，节日收‘感谢费’。”长春市检察院办案检察官说：“连刘忠吉自己也认为‘腐败很正常，不腐败很难得’。”

　　近年落马的吉林工程建设领域大案还有长春建工集团有限公司原董事长、总经理谭历案，谭历在任期间受贿1300万余元，后来获判无期徒刑。检察机关查明，谭历以各种理由向其属下公司及房地产商“借房”使用，然后伺机出手变现，仅此项受贿金额就达300余万元。

　　在江西，从2007年3月至今，该省交通厅先后有10名处级及处级以上干部落马，包括原厅长蒲日新。

　　近年，随着高校的扩招和扩建，涉及高校的工程建设腐败案件也呈多发态势。据辖区内高校集中的南昌市东湖区检察院提供的数据显示，2010年查办的南昌大学、南昌航空大学等高校工程建设领域职务犯罪案件9件9人，占全年查办案件总数的53%，涉案金额达250余万元。

　　建筑行业包括审批、规划、招标投标、施工、采购、质量监理、验收评估等多个环节，涉及多个部门。江西、吉林两地的检察机关在办案中均发现，为了获得工程项目，一些建筑企业不惜大肆向工程有关人员行贿，甚至将工程总造价的5%至10%作为行贿资金列入支出预算。

　　江西某地级市检察院的办案人员告诉本刊记者，行贿人为了能承包某项工程，往往按工程造价的一定比例向有关人员提供“好处费”。一般工程造价少则几十万，多则数十亿以上，如果一项工程造价2000万元，“好处费”为5%，则贿赂数额高达100万元。

　　2009年5月，江西师范大学基建处原处长谌光明因受贿480万元被判处有期徒刑15年。办案机关发现，谌光明不仅在建筑招投标、工程款支付过程中收受贿赂，更以《学生公寓投资协议》为名，与房地产商签订有效期达15年的“受贿协议”，每年从中“分红”20万元。

　　吉林省社会科学院法学所所长于晓光说，“行贿预算”、“受贿协议”现象的出现，表明腐败现象在一些地方比人们所掌握、所预想的情况走得更远，已经由幕后走向前台，一些“潜规则”演化为“明规则”。

　　而更多案例显示，工程建设领域的具体受贿行贿手法已不断翻新，隐蔽性强。吉林省人民检察院反贪局综合处处长张昕介绍，除了传统的直接送钱的手段外，还有红利、购物卡、信息咨询费、借考察之名出国旅游等商业行贿手段。

　　据受访人士介绍，工程建设领域腐败作案环节主要集中在招投标、建筑施工以及结算和验收环节，手段多样，如在施工过程中，一些施工企业向建设单位或设计单位行贿，通过变更设计增加工程量或提高价格等手段谋取不正当利益；在项目预决算中，一些施工单位通过向建设单位有关管理人员行贿，虚设项目、重复计算工程量以骗取工程款。

　　受访人士认为，检察机关、建设部门、发改委、财政部门、审计部门等应加强协调，建立有效的资源信息共享平台，取消或限制有不良信用记录的企业进入工程建设市场的机会。

　　受访人士还建议，可通过创新工程建设管理模式，建立完善“代建制”，用科学、高效、规范的管理方式来预防腐败，同时通过完善和创新权力监督制度，对权力最大的“一把手”权力进行有效约束。

　　作为一种探索，2006年，江西省司法行政系统开始尝试在全省所有监狱、劳教单位全面实施“一把手”5个不直接分管的做法，将人事、建设工程、财务、物资采购、执法工作分配给副职领导具体分管。对于这些工作中的一般问题、重要问题和重大问题，分别按照副职领导决定、报主要领导同意、提交党委集体讨论决定的程序和相应的权限进行操作。

　　江西省司法厅厅长马承祖认为，“一把手”5个不直接分管，是一种领导方式的转变，只有通过权力之间互相制约制衡，才能避免“一言堂”，从源头上预防腐败问题的出现。

　　异化的政府采购

　　“买的东西次一点，供应商赚一点，回扣拿一点”做法在一些地方政府采购中盛行

　　由于收受回扣，吉林省政府采购中心行政科原科长李显增获刑5年。在任期间，他负责吉林省内所有事业单位的汽车采购。每购走一台汽车，他都会收到回扣，少则一千元，多则几千元。

　　就如工程建设领域的“公关费”一样，李显增在法庭上供述，政府采购中的回扣，“已不是什么‘潜规则’，几乎成了人人皆知的‘明规则’。”

　　江西省金溪县教育局原局长辛铭也倒在了政府采购中。据了解，辛铭不惜“明码标价”，对每套学生课桌就要收取销售商15元回扣。

　　政府采购本为引进竞争、节省支出，而由于回扣的存在，近年国内一再出现政府“高价”采购事件。

　　“一些地方政府采购竞标，比的不是价格、不是质量，而是关系。”曾参与过政府采购的一位吉林省长春市供货商称，“买的东西次一点，供应商赚一点，回扣拿一点”的做法在一些地方政府采购中盛行，少数负责采购的公职人员甚至会和供货商“共谋”赚取差价。

　　财政部统计数字显示，我国政府采购规模保持了快速增长态势，2002年为1009.6亿元，2009年突破7000亿元，2010年则达到8422亿元。财政部有关人士坦陈：由于政府采购制度改革起步较晚，还存在处罚和监督不到位的问题。

　　“监督不到位具体体现在政府采购中‘审批关’、‘招投标关’和‘公告关’都存有‘漏洞’，使一些地方的监督形同虚设。”吉林省社会科学院研究员傅大中说。

　　本刊记者了解到，按程序，政府采购先由采购单位报预算到财政部门，财政部门审批后将通知下发给政府采购办，此为“审批关”；采购办组织招投标，由评标委员会推荐得分高的投标商，并进行选择，此为“招投标关”；最后是“公告关”，中标后，在政府采购网上发布中标公告，接受社会监督。

　　有关人士提出，表面上看，政府采购制度设计环环相扣，但问题是这套“显规则”背后起作用的却是“潜规则”。

　　吉林省政府采购中心行政科原科长李显增在法庭上供述：“汽车公司给我钱是让我帮他们做工作，在他们公司采购汽车。因为他们公司不是正规公司，只是‘对缝’(俗语，意为为买家和卖家牵线搭桥并获取佣金)，我帮他们过‘审批关’，他们找理由给我送钱，向我行贿。”

　　在“招投标关”中，吉林省一位多年参与政府采购的厂商说，他们多次遭遇一些地方政府采购人提前透露标底给“自己人”，合伙商量“围标”、“陪标”等早已不是秘密，一些地方甚至出现几家企业长期垄断政府采购的局面。

　　吉林省政府采购中心采购处原副处长张春山曾利用职务便利，不顾其他投标公司质疑，两次使不合乎标准的长春鑫力达医疗器械有限公司采购中顺利中标，各收受2万元“好处费”。

　　对于“公告关”，吉林省人民检察院反贪局综合处处长张昕说，公示的信息往往太过简单，只简单公布招投标结果，不公开事前、事中情况，很难让公众、外界了解真实的采购过程，监督无从谈起。

　　吉林省政府采购中心有关负责人也指出，政府采购领域发生的腐败案件和出现的各种怪现象，实质是政府采购的各个链条、各个环节的管理和规范有问题。政府采购法自2003年实施以来，一直未出台相关实施细则，存在一些法律盲区，为一些“灰色交易”提供了可乘之机。

　　吉林省社会科学院研究员傅大中建议，政府采购应形成“公众监督＋财政审批”的监督模式，财政部门应将采购预算在相关网站上公示，如果公众有异议，要重新调查论证，以有效规避“审批关”中出现滥用职权行为。

　　北京大成律师事务所长春分所律师马丽敏说，应对政府采购各个环节的责任人向社会公示，引入公众监督，避免在“招投标关”暗箱操作，并建立严厉的惩戒机制。

　　变味的招投标

　　“很多招投标通过程序的完整实现了表面的公平，但实际上操作空间很大”

　　无论是土地出让、工程建设还是政府采购，往往都少不了关键的一环，即招投标。招投标的原则是公开、公平、公正和诚实信用，但在一些地方，实情并非如此。

　　吉林省交通建设集团有限公司原董事长杨树林、原总经理孙福山等6人利用工程招投标的机会，受贿、行贿、介绍贿赂，分别被法院判处2年至11年有期徒刑。此案是吉林省打击招投标领域腐败中的典型案件。

　　汤成奇的主要贪腐所得，也正是在招投标环节。比赤裸裸收受钱物更隐蔽的是，他与老部下成立公司找人当傀儡，自己幕后操纵，先后在洪都集团职工宿舍、经开区科技南路、青岚路南段等多个工程招投标上，通过采取打招呼，内定中标公司，再与中标公司签订虚假合作合同的形式，先后收受建筑商贿金达2350万元(其中650万元未遂)。

　　本刊记者在调查中发现，在典型的招投标领域腐败案件中，投标人、中介机构、行业管理部门、官员之间往往相互串通，比如：投标人通过采取“价格同盟”、“轮流坐庄”、“陪标补偿”、“挂靠垄断”等手段，暗箱操作串通投标；中介机构与投标人联合操纵招投标行为；行业管理部门与投标人共同违规操纵招投标；官员利用职务便利授意相关部门操控招投标。

　　“很多招投标通过程序的完整实现了表面的公平，但实际上操作空间很大，掩盖了腐败的本质。”正在江西某监狱服刑的江西一所大学基建处原处长告诉本刊记者，一次工程招投标，一家公司往往能“召集”到十多家甚至更多的有资质企业出场相助，并根据其需要确定名下“围标”企业的投标报价。

　　周某还介绍，建筑工程招标工作常常交由中介机构完成，中介机构依靠卖标书、收报名费、咨询费等赢利。为了吸引更多企业参加，从而谋利，一些中介也会私下组织企业来参与竞标，迫使其他企业也通过组织围标串标来提高中标的成功率。

　　江西一家建筑企业熟知“行规”的人士向本刊记者透露，目前市场上许多建筑公司是“皮包公司”，没有机械设备，没有施工队伍，是专门的“围标”公司。通常情况下，这类企业在得知某一工程招标信息后，便开始忙着从正规的建筑企业租借资质，除了支付上千至数千的租借费用之外，还必须承诺中标后给相关建筑企业上缴标的金额2%～3%的管理费。

　　江西省吉安市人民检察院职务犯罪预防处副处长刘秋培说，除了围标串标，还有诸多操纵招投标的方式：招标方通过“量身定做”设置门槛方式排除其他潜在投标人；规避招投标标准，将整体项目化整为零或分段实施，使之达不到法定的招标工程规模标准，再通过直接“邀标”方式定标；将招标工程沦为“钓鱼工程”，投标方先通过很低的价格竞标成功，再通过贿赂等手段通过招标方变更设计方案或追加工程量，从而达到谋利目的。

　　受访人士分析，对招投标违规一般按中标价5‰至10‰罚款，与20%以上的高额利润相比只是九牛一毛，高利润回报与串通投标低成本之间的巨大反差让串通投标者趋之若鹜。另外，现行有关招投标的法律法规中“原则规定多、具体细则少，禁止规定多、配套罚则少，部门规定多、适用规范少”，导致一些招投标人员涉案后，用刑法又够不上，按党纪、政纪处理又不符合条件，也减轻了打击力度。

　　江西省某地级市招投标中心主任李某认为，将工程招投标的监督权、管理权、操作权交给一个实体来行使的现状必须改变，须将这三种权力分开，由不同的职能部门来行使，相互制约、相互促进，才可能从根本上解决问题。

　　“小吏大贪”的财会

　　查处的313名财会人员中，除3名科级外，其他均为科级以下

　　2008年以来，江西检察机关立案查处的国家机关、国有公司、企事业单位财会人员职务犯罪人数313人，涉案金额高达1.9亿余元，财会人员“小吏大贪”现象突出。

　　据江西省人民检察院介绍，近年来财会人员职务犯罪涉案金额逐年攀升，金额从2008年的几万、几十万发展到2009年的上百万，进而上升至2010年的数千万，直至2011年曝出近亿元大案。

　　江西省纪委8月2日通报，调查发现，2006年10月至2010年12月，江西省鄱阳县财政局经济建设股股长李华波、鄱阳县农村信用联社城区信用社主任徐德堂、鄱阳县财政局经济建设股副股长兼会计张庆华等人相互勾结，采取伪造公章、私开转账支票、虚假支出工程款等方式，多次骗取鄱阳县财政局存放在鄱阳县农村信用联社的资金9400余万元，资金提现或转账后，被李华波、徐德堂、张庆华等人私分，直至今年2月11日案发。

　　2008年以来，江西全省检察机关立案侦查的313名财会人员中，除3名科级干部外，其他310人均为科级以下干部。检察机关认为，这些犯罪嫌疑人级别不高，但都经手单位资金的审核、拨付、流动等“要害”环节，掌管着单位的资金账目、单位财务印章甚至公司法人印章，且大多精通票据、金融、财务等专业知识，这些都为弄虚作假、挪用、侵吞公款提供了便利。

　　江西省人民检察院在调查中发现，当前财会人员职务犯罪呈现出如下新特点：

　　“小金库”成为犯罪高发区。由于“小金库”是违反国家法律规定私设的“账外账”，只有单位少数领导及财会人员知晓，处于财务审计审核范围之外，具有高度隐蔽性，难以得到有效监督，因此成为滋生财会人员挪用、侵吞公款犯罪的“肥沃土壤”。

　　作案手段隐蔽性强，且呈智能化趋势。由于财务工作专业特点，财会人员职务犯罪往往利用单位账目漏洞，采取收款不入账、伪造文件私盖公司印章等手段作案，甚至通过盗取网上银行付款密钥、利用网上银行秘密转账等高科技方式作案，犯罪的智能化趋势明显。

　　处罚轻刑化，追究领导渎职责任仅在少数。江西检察机关2008年以来查处的313名财会人员中，法院已判决163人，其中被判处免予刑事处分、缓刑或单处罚金的有123人，占75.5%，判处10年有期徒刑以上刑罚的仅有11人，而对存在失职渎职犯罪行为的单位领导，追究渎职责任的仅有9人。

　　江西省财政厅厅长胡强认为，屡屡发生资金安全的重大案件，暴露出江西在财务管理方面还存在一些不容忽视的薄弱环节，有的部门对资金安全管理重视程度不高，有的单位财务制度不够完善，有的地方财政资金管理存在漏洞，财政财务人员管理亟须加强。

　　新余市检察院副检察长兼反贪局局长刘鸿斌等检察官建议，应采取多种手段防微杜渐，堵住财务管理制度等方面的漏洞：

　　分散“财权”，互相监督。严格执行岗位分离制度，对涉及钱、账关键环节应进行权力分解，杜绝财会人员一人制作账目、保管印章和支票的情况发生。

　　严格执行财务公开等管理制度，从源头治理“小金库”，强化财务公开意识，规范执行透明的财务管理制度，定期将单位资金收支情况予以公示，接受职工乃至外界群众的监督。

　　不定期审查单位账目，核查银行账户资金明细与原始凭证的一致性。对涉及单位资金的关键岗位、薄弱环节，组织定期稽查、不定期抽查或突击检查。不定期地对单位银行账户资金情况进行查询，并就每笔资金支出时间、金额、项目等核查是否存在真实合法的原始文件、票据等。

　　受访人士还建议，加强纪检、监察、审计、检察机关之间的联系协作，形成查处惩治合力，对财会人员职务犯罪，从快从重打击，对主管领导不愿监督、疏于监督而未及时发现制止甚至放任犯罪的渎职行为，要严格依法追究其渎职责任。□