2009年8月23日，长春，铁北的棚户区，地面积水倒影着附近的高楼。张新宇/东方IC

　　因为棚改启动早，成本低，政府推动较为谨慎，长春的棚户区改造没有给政府背上太大的债务包袱

　　财新《新世纪》记者 李慎

　　在长春汽贸城棚改项目现场，一户两层居民楼孤零零地矗立在碎砖乱瓦中，它和20米开外的五户平房，构成了汽贸城棚改项目的六户钉子户。

　　长春东华房地产公司(下称东华地产)是长春市最早承接棚改项目的开发商之一，2003年招标获得长春市汽贸城棚改项目，因这六户居民拒绝搬迁，该项目已被迫推迟九年。据东华地产负责人薛向东介绍，按政策这六户居民每户应获赔偿30万元，但居民要价80万元，开发商谈判多年未果，政府派人做工作后，居民又提高要价到100万元以上。

　　薛向东说，“我们也没办法，只能等。政府的态度就是，你只要不给我惹事(指强拆)就行，干不了就放着。”

　　2011年1月新拆迁条例废止行政强拆，取而代之的是法院司法强拆。但在执行过程中，法院并不愿蹚“浑水”。“政府说，可以出行政裁决和各种证明，支持我找法院司法强拆。但法院现在对司法强拆避之不及。虽然汽贸城地块当时走是的经济适用房政策，享受了土地出让金和税费减半，但拆迁拖了这么多年，前期投入的约8000多万元资金早打了‘水漂’。”薛向东无奈地说。

　　长春针对强拆的态度经历过曲折。据长春检察院一内部人士介绍，前几年长春也有开发商动用黑社会强拆，闹出人命，后来由领导出面一手控制媒体，一手按住公检法，赔钱了事。此后，由于去北京上访的拆迁户太多，随着政策的规范，这种非正常的暴力手段已非常罕见，有的地方拆迁工作基本停滞。

　　目前，长春的棚户区改造已近尾声，城区已看不到连片的棚户区。而长春各级政府之所以在强拆中相对超脱，没有直接陷入与居民的冲突，亦与长春棚改的方式和具体做法有关。

　　棚改首先是时间跨度较长。2003年，长春居民月均收入只有300多元，国有工矿棚户区集中，居住条件恶劣，“风天一身土，雨天两脚泥，夜里一片黑”，在零下20多度的严寒中，有的冬天还没暖气。其时，中央还没有把棚改、保障房作为政治任务下压，长春市政府自发引入开发商改造棚户区和“城中村”，当年进行了六个地块的探索。

　　2005年10月，建设部下发《关于推进东北地区棚户区改造工作的指导意见》后，长春开始有计划地对全市开展棚改，确定了108块重点棚改地块，总共1800万平方米。截至2011年，长春只剩三环外郊区最后200万平方米棚户区，棚改预计在2013年之前全部完成。

　　因为启动早，成本低，政府推动较为谨慎，长春棚户区改造没有给政府背上太大债务包袱，资金主要依赖银行贷款、开发商自筹等市场化方式解决，财政补贴投入只有1.8亿元。政府更多充当协调者角色，即确定棚改房的标准和认定，让利土地收益，实施税收优惠，简化审批流程(开设绿色通道)等。

　　长春市棚改的土地政策是“两条腿走路”，即政府土地收储和市场化运作结合。所谓“两条腿”，“一条腿”指适宜土地收储的棚户区及危旧房地块，由市土地收购储备交易中心(下称收储中心)收储，实行净地“招拍挂”，土地竞得人不享受棚改税费减免优惠政策。万科、万达等进入长春的外地开发商，多采用此种方法参与棚改。

　　“另一条腿”是市场化运作，几乎全由长春本地开发商承揽。政府规定，适宜市场化运作的棚户区及危旧房地块，由地块所在地区政府或管委会负责项目申报，相关部门现场勘查、联合确认，经审查批准后组织招标、招商。

　　长春万科蓝山项目负责人对财新《新世纪》记者称，“对外地开发商，特别是万科这种快速开发销售、追求周转效率的开发商来说，参与净地‘招拍挂’是最好的办法。”他认为，虽然开发商拿地成本较高，但不用参与前期复杂的拆迁工作，拿地后即可开发，两年多就可回笼资金。万科蓝山项目本是长春市柴油机厂的厂房和家属区，政府完成一级开发后，万科通过“招拍挂”竞得。

　　本地开发商长春宝雍阁房地产开发公司(下称宝雍阁)，从2008年起陆续承接了三个棚改项目，宝雍阁副总经理成志表示，本地开发商对当地情况比较了解，善于做拆迁，因此除政府收储外的棚改项目几乎都由本地开发商包揽。“棚改项目最主要的成本就是拆迁，现在政策不断收口，拆迁越来越难。我们做完拆迁后，政府会保护我们，在‘招拍挂’过程中让我们拿到这块地。”

　　自2010年后，无论政府收储还是市场化运作，长春市所有棚改土地必须经过“招拍挂”程序，这其中经历了四次政策调整。从2003年至2006年，长春市实行棚改土地出让金减半，享受经济适用房政策，但一共只出让了六块土地，后来调整为土地划拨。彼时，长春是最早探索棚改的城市，政策无先例可循。2006年至2008年，长春对棚改项目建设用地实行划拨(含非住宅用地)，行政性收费减半。但在2009年底五部委发布295号文之后，长春棚改政策也随之调整：除回迁房(含货币补偿折算部分)和公共设施、公益设施建设用地采取行政划拨供应外，其余用地均实行“招拍挂”公开出让。出让土地的收益全部用于棚户区基础设施和廉租房建设。

　　长春市城市建设开发管理办公室工作人员袁志强向财新《新世纪》记者介绍，目前长春市所有棚改项目的土地都必须“招拍挂”，具体操作中实行“吃了吐”政策，即开发商上交土地款和税费，政府扣除相关的税费减免后返还给开发商。

　　在上述“两条腿走路”的政策安排下，需要政府筹措的只是收储中心的运作资金，而市场化运作部分，则在政府提供税费减免后，全部由开发商自行解决。长春棚改项目的资金来源中有140亿元来自国开行、建行等银行贷款，开发商自筹240亿元，长春市财政在棚改工程中只补贴了约1.8亿元。此外，包括长春在内，东三省的棚改基本都实行回迁居民自己承担扩大面积的成本费用，在长春大约为1500元/平方米左右。

　　至于贷款风险，一位国开行总行人士对财新《新世纪》记者称，棚改贷款期限至少长达20年以上，相对于经适房、两限房，棚改项目回款较难，但适合国开行的中长期贷款结构。而政府仍是用“土地财政”的思路来处理棚改的资金问题：通过棚改盘活土地，提升地价、房价，政府通过卖地收入偿还银行贷款。