地方发债：约束机制是关键

　　本刊评论员

　　没有中央政府作为“最终贷款人”，地方政府除了要更加自律、提高透明度和实现财政稳健之外，应多掌握与金融市场接触的技巧，避免债券滞销的可能性

　　财政部10月20日发布通知称，经国务院批准，2011年在上海市、浙江省、广东省和深圳市试点地方政府自行发债。试点省(市)在国务院批准的发债规模限额内，可自行组织发行本省(市)政府债券。

　　自行发债不等于自主发债。前者意味着发行规模、用途、偿还事宜等均由中央规定，后者指地方政府发债规模自主、项目自主、发债用途自定、偿债部分自主。从法律界定的权利关系看，此次自行发债试点和2009年国际金融危机期间，为帮助地方政府解决一揽子经济刺激方案配套资金不足而实行的财政部代地方发债没有本质区别。但自行发债能够帮助地方政府熟悉债务发行程序和渠道，有助于未来向自主发债过渡。

　　作为通向地方政府自主发债的过渡形态，自行发债试点的主要任务是为今后地方政府自主发债探索经验，不能被用作解决当前可能出现的地方融资平台债务违约风险的手段。根据审计署公布的数据，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.72万亿元。其中一些地方平台主要依托“土地财政”扩张债务，平台公司负债畸高，资产除了土地一无所有。这样的空壳平台，一旦国家对房屋价格调控趋严造成地价停止上涨或下跌，将面临巨大的违约风险。

　　从未来发展的趋势看，地方政府自主发债是大势所趋。这不仅是避免中央财政为地方政府兜底而引发后者“道德风险”的需要，更重要的是，可以平衡目前地方政府事权相对较大、财权相对较小的不对称状态，给地方政府为本地提供符合当地需求的公共产品，赋予更大的财政自由度。

　　与中央政府相比，地方政府更了解当地对公共产品及服务的需求，自主发债能让地方政府更灵活地制定和实施公共预算，满足这些需求。

　　此外，通过市场化的手段发债，地方政府也将有一个相对透明公开的渠道获得资金，为其资金来源提供重要补充，这样有助于缓解地方财政对于土地出让金的依赖，一定程度上将减轻地方政府与开发商合谋推高房价的动机。

　　然而，自主发债并非中央政府简单批准即可行之，需要若干辅助条件及约束机制，才能在发挥其效果的同时降低风险。

　　我们需要有一个有效的债券市场。目前的债券市场风险定价能力较差。银行作为主要的参与者，其收益主要来自政府设定的存贷利差，并不关心发债主体的信用状况。另一方面，地方政府财务及信用状况透明度不足，投资者很难根据这些信息来准确定价。

　　当下的情况是中央政府与地方政府之间的信息不对称，前者很难监督后者的发债行为，应当引入更强有力的平行约束机制。按照目前的预算编制及管理规定，地方政府预算只是向同级人民代表大会报送。而人大没有专门的部门来评估预算的绩效，相关的专职绩效评价机构大多设置在财政部门内部。

　　其后果就是，在地方财政列支的基本建设投资、行政管理费等等，到底是用来建学校、医院还是地方政府的豪华办公大楼，抑或是购买可以随本人调职升迁一并带走的豪华公车，缺乏监督。

　　对地方政府而言，还应增强自身与金融市场打交道的能力。没有中央政府作为“最终贷款人”，地方政府除了要更加自律、提高透明度和实现财政稳健之外，应多掌握与金融市场接触的技巧，避免债券滞销的可能性。