深圳立法欲为城管解围

　　一部地方性法规《深圳经济特区城市管理综合执法条例(草案)》在全国范围内引发了热议，原因在于它切中了城市管理与执法相关制度存在明显缺失这个全国性问题，但立法究竟能否为城管解围，还有待观察

　　文｜《小康》记者 刘建华 深圳报道

　　城管，原本是为了缓解社会矛盾而诞生的职业，却在近几年常常被指为社会矛盾的制造者。“十几个大盖帽，围着一顶小草帽”、“管理就是收费、执法就是执罚”，这些负面的“城管”形象印刻在人们的脑海中，让很多人不由得把“城管”和“土匪”两个词联系到一起。

　　为了改变城管身份不明、权限不清、无法可依等尴尬局面，一部规范城市管理综合执法行为的法规《深圳经济特区城市管理综合执法条例(草案)》(以下简称《条例》)提请8月底举行的深圳市五届人大常委会第十次会议审议，随后，这部地方性法规竟在全国范围内引发了热议，有评论认为，这在于它“切中了一个全国性的问题”，即“城市管理与执法相关制度存在明显的缺失”。

　　具有“先试先行”优势的深圳特区，从执法范围、执法程序、执法手段等方面，首次将城管的执法依法规范化、制度化，然而，为城管立法能否将我国的城市管理带入良性轨道，并创立出新的社会管理模式呢？深圳市城管局法制处调研员张国宏在接受记者采访时指出，现在的城市管理都是放在各地政府下面，中央并没有一个统一的管理，各个城市的差异都还比较大。深圳此次提交草案，会起到一定的推动和示范作用。

　　城管执法困局

　　来自湖南省娄底市的马从彬在深圳开了11年的出租车，2010年4月12日，开了大半天车后的他将车停在路边小憩，结果刚停下没多久，交警就过来了，他因违章停车而被罚款200元。他没想到，5分钟之后，城管又来了，他又被罚了500元，这次的理由是“乱摆放”。面对两批执法人员，马从彬欲哭无泪，一项违章，两张罚单，三天白跑了。

　　“这样的执法完全没有道理，同一件事情怎么能处理两次呢？交警及城管的双重执法引起了全城出租车司机的不满，以至于后来发展到谁先罚就以谁为主。”马从彬说，先罚为主的决定导致出租车成了交警和城管口中的一块肥肉，谁都期望能先咬上一口，后来在有关部门的协调下，才取消了城管对出租车的执法权限。

　　城管在执法过程中深陷非议，不仅仅是因为对出租车违章停靠进行罚款，在不久前的迎大运“清危”工作中，小摊小贩也对城管恨之入骨。

　　在福田区石厦村，来自河南的卖花小贩郭老伯告诉记者，两个月前，他如往常一样，用三轮车拉着花草停在石厦村的路边销售，突然间来了好几个城管，不由分说地把三轮车推倒，把花盆打碎在地上。“有时候他们还把我们的花抢走，目的就是要把我们赶出深圳。”郭老伯感叹生活艰难，但是为了一家老小的生计，他还不得不和城管“打游击”。

　　郭老伯说，以前，村里有20个像他一样卖花的人，大家都来自五湖四海，因为常常被城管追赶，许多人都被迫离开了深圳，现在只有6个人还在提心吊胆地坚守着。郭老伯很迷茫，他认为，自己只是在城中村的小道上做点小生意，既不会影响交通也不会影响市容市貌，“我们被追赶着，但我们却是无辜的。”

　　老百姓对城管工作不理解的同时，城管人员同样也感到无奈。深圳市城管局的一位工作人员对《小康》记者说，“城管，这是一个让很多人头疼的职业，也是挨骂最多的行业。执法难，不被理解，还要冲过人情关、金钱关甚至暴力打骂关。面对责难，要忍得起误解，受得起委屈。城管经常处于管也不是、不管也不是的窘境。”他举例说，面对违章建筑、违章商贩或占用公共用地的乱栽乱种，你不管，马上会有人举报你不作为，领导也会批评你；去管，周围群众马上就会本能地站在弱势的一方，说城管欺负人。可以说，对违章行为的劝说和教育30%是有效的，70%是无效的，对这70%该怎么办？“从穿上城管制服开始，就做好了挨骂的心理准备。”

　　“什么都能管！”

　　“城管管得太多，职权的界定不明确是多起群体性事件发生的诱因。”深圳市综合开发研究院副院长郭万达在接受《小康》记者采访时说，潮州市古巷镇和增城市新塘大墩村的群体事件都是因城管或协管员的不适当行为而引发的。

　　为此，各地纷纷推出“城管新政”，却依然陷入尴尬的境地：2011年6月，湖北启动“城管革命”，却在7月发生了城管员执法时被打事件；6月，石家庄规范城管执法行为，可是两个月后，网络上就出现了“石家庄城管殴打卖水果老人”的视频；9月9日晚，欲为城管解围的深圳发生了南山区粤海街道办四名城管协管队员被砍致1死3伤的事件，案发后，粤海街道办发布的新闻通稿里，只确认死伤者为“深圳市汇运丰实业有限公司聘用人员龚某等人”，并未承认此前媒体公开报道的协管队员身份。

　　城管还有必要存在吗？郭万达直言，占道经营本应该由工商部门进行行政执法，违章停车应由交警来处理，街道卫生应由卫生部门来管理，现在城管遇到这些事件都可以参与管理，但在执法过程中却没有法律的支持，管理上处于混乱的状态，因此受管人往往都有抵抗情绪。

　　随着城市化进程的加速推进，对公共服务精细化管理的要求也日益严格，城市管理在城市发展中占有重要地位，各地政府相继赋予城管部门行政执法权，对各种违反城市管理秩序的行为进行清理和查处。

　　“法律赋予工商部门的执法对象是企业和商铺，而小摊贩并不在他们管辖范围内；交警执法的对象是在机动车行驶道上的违规违章车辆，人行道却不是交警管辖的范围；而街道、马路上的卫生问题却也不是卫生部门的工作职责。这些问题的存在，催生了一个‘万金油’式的部门——城管，什么都能管！”深圳市委党校一位教授如此解释城管存在的必要性。

　　在城市社会的发展进程中，城管对城市的贡献是功不可没的。深圳市城管局局长蒙敬杭认为，随着社会经济飞速发展，需要解决的具体社会问题也越来越多，单纯依靠政府力量根本无法实现对社会事务的有效管理。因此，城市管理不但要通过引入市场机制，实现由管理城市向经营城市的转变，而且还需要法律法规来支持。

　　蒙敬杭告诉《小康》记者，“所谓‘城管外包’，是由政府通过购买服务的方式，将行政审批、行政处罚、行业规范制定等政策性、方向性且必须由政府完成的工作事项以外的其它社会管理事项，通过公开招投标方式发包给具有相应资质的企业完成，政府部门职能从统包统揽转移到政策制定、方向引导和监督管理等宏观管理层面，在管理方法上实现由主要依靠行政手段转变为行政手段和经济手段的协调配合。这种方式有利于降低管理成本，提高管理成效。”

　　立法能否为城管解围？

　　事实上，深圳市汇运丰实业有限公司即为“城管外包”的接受方，他们日常巡逻驾驶的电动车均涂有城管字样，但新闻通稿有意隐瞒当事人协管员的身份，某种程度上说明深圳对“城管外包”还是犹抱琵琶半遮面。

　　城管的职能相当广泛，涉及公共服务、行政管理、行政执法等多项内容。虽然目前全国都在进行行政改革，为节省行政成本，对公共服务外包给予了鼓励态度，但“城管外包”却被认为不仅仅是政府向社会购买公共服务，同时把公权力也出租了。

　　一些尝试“城管外包”的地方城管部门，往往以“服务”和“执法”相分离来解释这种模式的合法性，比如对于违规商贩，“城管雇佣军”只能劝说、疏导，而没有强制扣押物品、罚款等行政执法权，需要采取强制措施的时候，必须由“正规军”出面。但在处理城市管理与小商小贩之间的矛盾的实际操作中哪些属于“服务”，哪些属于“执法”，就很难有一个明确的界限了。

　　今年5月12日，郑州市金水区业已实施了一年多的“城管外包”因连续发生6起暴力冲突事件而被叫停，当地政府通报说，金水区违法将城市管理行政执法权承包给物业公司；法定执法主体不作为，造成行政执法缺位；严重违反国务院《全面推进依法行政实施纲要》依法行政的基本要求；利用物业公司“以暴制民”、“以违法制止违法”，严重影响了郑州市的对外形象。

　　蒙敬杭表示，当前，城管执法面临的主要问题是，城管违法案件中主要是自然人违法，但对自然人的行政处罚却难以执行。现行法律法规对违法自然人的处罚主要是罚款、暂扣物品等，但是没有对这些处罚的后续保障措施作出明确规定。也就是说，当自然人违法后不接受处罚时怎么办？城管执法部门对此往往束手无策。当事人拒绝配合时，执法人员连查验核实其身份的权力都没有，尤其对结帮成伙反复进行违法活动的流动人员，劝导起不了作用，行政处罚根本执行不了。由于缺乏强有力的执法手段，违法者常常启。用“弱者的武器”——讨价还价、纠缠不休、软磨硬泡，甚至暴力抗法，这些都严重削弱了行政执法的有效性、权威性和严肃性。

　　针对城市管理与执法相关制度缺失而提出的《条例》，将尝试在城管执法依法规范化、制度化方面做出新的探索。

　　在深圳2009年推行“大部制”改革之前，城管执法范围最高峰时达到了21大项586个子项。“很多时候，我们自己都不清楚到底有多少项。”曾经是基层执法队队员的深圳市城管局法制处调研员张国宏坦承，人少事多，不堪重负，必然带来执法的随意性。

　　此次提审的《条例》将城管执法21项职能缩减至11项：城市管理方面的执法事项，道路、环境保护、食品安全、禽畜屠宰、燃气、文化市场、安全生产、户外广告、教育、校外午托机构管理等方面部分执法事项。针对目前综合执法实践中遇到的案件移送不顺畅，有关部门在执法配合方面力度不够，甚至拖延推诿等现象，《条例》完善了案件移送和通报、管理信息共享等七项制度。而针对综合执法中经常遇到当事人的抗拒执法、阻挠执法，《条例》赋予了综合执法部门一定的执法手段，主要是查封和扣押物品等强制措施。同时还对执法过程作了禁止性规定：综合执法人员在执行任务时不得侵害当事人的合法权益，不得辱骂、威胁、殴打当事人，不得违法损毁当事人的物品。不依法履行职责，造成严重后果或其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为，将对综合执法机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究行政责任，涉嫌犯罪的将依法追究刑事责任。

　　然而，《条例》最终能否为城管解围？还有待观察。

　　种种问题的存在，催生了一个“万金油”式的部门——城管，什么都能管！但单纯依靠政府力量根本无法实现对社会事务的有效管理。因此，城市管理不但要实现由管理城市向经营城市的转变，而且还需要法律法规来支持。