中国需要什么样的住房保障制度

　　文|王小广  国家行政学院决策咨询部研究员

　　在许多人看来，政府建保障房是房价调控长期难见成效的一种备选方案，或者理解为房价泡沫破灭后的一种保底、补救措施，使房地产投资不至于大跌萎缩而影响经济增长速度。但我理解政府提供一定数量的保障性住房是一项制度安排，是政府重视住房这一最大民生问题的一种长期而基本的职责。因此，不是“应景”之作，要从基本住房制度设计中考虑保障性住房建设，即要明确保障性住房的基本定位，既要明确为谁建、由谁建的问题，又要对其目标进行基本定位。在此基础上，再考虑如何建、如何分和如何管等问题。这里我想就这些最基本问题作些分析，以引起共鸣，学者们和各级政府一起努力，使保障性住房定位、建设、管理一开始就建立在科学合理、能产生长期社会效率的基础上。

　　住房制度分歧

　　在中国住房体制改革后，一个很清楚的事实是纯市场化的观点确实无法解决所有人的住房问题，有一部分家庭永远无法通过市场来解决住房问题，因此，需要政府做相应的制度安排，去努力保障这部分家庭的基本住房需求，从理论上讲，这些人的住房有了保障，整个社会的居民都有了住房保障。我们需要怎样的住房制度呢，其中保障性住房又在其中如何定位？我们先从当前的住房政策体系谈起。最近几年就住房政策问题，有几种表述相似内容却有别的说法：第一种，提出政府只保低端，其他完全由市场解决，市场是市场，保障是保障，不能混淆。第二种，试图构建一个包括满足各种不同层次住房需求的住房结构及政策体系，如提出“低端有保障、中端有支持、高端靠市场”。第三种，提出“低端保障、中端支持、高端调控”(也有的地方表述为“低端靠保障、中端靠市场、高端有约束”)。

　　第一种意见可能遭到的批评会最多，原因是政府可以保障低端，但低端真的能靠市场解决住房问题吗？最近几年我国房地产市场发展显示，夹心层即家庭收入处于中间60%的家庭住房问题最突出，一方面因房价过高而够不着市场，因收入条件或住房条件保障性住房与其无缘。处于60%的中间层家庭，无房户买房和有房户改善住房条件都面临过高房价的约束，他们是社会中怨言最多的群体。在此，我们需要搞清楚一个重要问题：房改后市场供给的大量住房都满足了谁的需要？中国过去10年城市人口年均仅增长3%，而每年住房供给量年均增长20%左右，人均住房面积已经超过了日本与韩国，这完全能满足绝大多数的住房需要，讲我国住房投资不足、供应不足是怎么也说不通的。我们的研究结果显示：20%的高收入家庭消费了近七成的住房供给，特别是最富的10%的人(家庭)购买了住房市场供给量的50%，换句话说，从消费的角度，这些人根本就不需要住房(他们早就有了住房，而且有了足够面积的住房)，但他们却是住房消费市场的主力，他们买房投资，从而不断地把房价抬高，从中牟取暴利。我国房地产市场早就十分不正常了，失去了基本功能。住房90%以上是满足消费的功能，而实际却使投资功能无限放大，超过了消费功能。所以，在这种情况下，让大多数靠市场来解决住房问题是根本不可能的。除非把保障性住房的功能界定在60%左右的家庭。但如果这样，那就是回到了计划经济时代，福利分房成为主要手段，这是绝对不可以的。所以，将住房保障与房地产市场调控分离的观点是站不住脚的。住房保障是住房保障，市场是市场，这样的观点看似有道理，实际是解决不了我国大多数人的住房问题，在房价过高的情况下，建保障性住房的成本也高，需求会过大，同时，由于有巨大的价差或利益差，因寻租产生的保障性住房腐败问题会成为一个新的大问题，因而会产生新的不公平问题。这一观点还隐含着一个政策建议，对现在的中国住房市场不应干预，认为宏观调控把房价压下来是根本错误的。

　　因此，我比较同意第二种、第三种观点。把保障性住房建设与房地产市场调控结合起来，建立一套符合我国国情的公平有效的住房制度。但第二种、第三种都有各自的缺陷，仍然不是我们需要建立的较合理的住房制度框架。第二种观点中说“低端有保障、高端靠市场”应该是没有问题的，但“中端有支持”怎么体现，难道让60%都获得住房补贴，或将限价房、经济适用房扩大50%~60%的比重吗？我们认为，限价房、经济适用房仅是一种过渡的制度或政策安排，不能永久化。还有另外一个问题，“高端靠市场”似乎很有说服力，但问题是市场难道没有政策的作用空间吗？对高端家庭无限制的投资需求难道不加以必要的干预吗？所以，这第二种观点仍然与第一种观点有很大的一致性。总的看来，第三种说法较为合理，但仍有问题：“高端调控”或“高端有约束”是很好的表述，但如何体现呢？是通过明显差异化利率政策或税收政策来实现吗？现在看不出来有这样的设想，说得更明确点就是如何限制投资或投机性需求，抑制少数人获得暴利，一套住房与二套以上的住房基本采取一种政策是明显不合理的，它不仅违背公平原则，而且是形成当前房价严重偏高的主要原因。在高端约束不力的情况下，中端的支持也就是无底洞了。因此，这第三种观点仍有大大改进或丰富的余地，否则，就是一句好听的空话。

　　没有刹车的房地产业

　　我认为，我们需要这样的一套新住房制度：以市场化为基础、政府提供最基本的住房保障、只鼓励一户一套住房的住房制度。并相应地建立政府宏观调节与市场基础性作用相结合的房地产宏观调控政策体系。

　　1998年住房改革后，我们的住房供给是朝市场化方向发展，但存在两个问题：一是只是局部的市场化，房价销售是市场化，但土地供给是非市场的垄断供给，其表现的“市场价格”是远高于“市场均衡价格”的，原因就是因为土地财政。因此，我们的土地制度需要改革，包括农村宅基地的市场化或城市土地市场的打通，要有真正体现市场化的制度和政策安排。“招拍挂”制度真正是市场化的制度吗？这些都需要我们好好研究。

　　二是对市场化缺乏制度的或政策的约束。1998年房改和当时出台个人按揭贷款政策，极大地刺激了住房市场的发展，但通过研究，我们发现由于时间仓促、考虑不周，其存在一个根本的制度或政策缺陷。我们可以把房地产市场比喻为一辆汽车，汽车之所以成为大众化安全可靠的交通工具，主要是因为其系统设计和性能的完善，汽车包括4个子系统，一是动力系统，通过踩“油门”给其提供行驶的动力，就像我们为刺激房地产发展，而采取许多金融、税收鼓励政策一样；二是刹车系统，是保障行驶安全的最主要的装置；三是电子系统；四是车身系统。在遇到各种紧急情况时，汽车的安全保障主要是靠刹车系统完成，而汽车的刹车系统是一个设计非常精巧完善的系统，它包括4种选择：一是刹车片，二是离合器，三是手刹，四是ABS装置，是发生万一情况时的保护生命的最后装置。而中国的房地产业发展，在一开始，为了把房地产培育为经济的新增长点，安了大马力的“发动机”，却忘记了安置刹车系统。

　　房地产业的刹车系统或装备是什么呢？就是税收和金融调节装置，其中最主要的是税收调节装置，它是总闸门，它可能避免住房成为过度投资的工具，使住房市场成为具有负反馈机制的有效市场，避免房地产泡沫不断强化。如果当买房投资获取的暴利多数都成为税收、占有过量的住房要交更高税率的税收时，市场投机行为将会被抑制。因此，调节住房市场的过度投资行为，关键是建立内在的长效约束机制。

　　政策的原则

　　政府提供最基本的住房保障，有以下几层意思：一是基本制度和政策定位。住房保障的基本功能是“托底”，满足居民最低的住房基本需要，是保“基本”，不是保“改善”。

　　二是要确定“最基本”的标准。“最基本”也就是“最低”标准，追求的是“低标准、广覆盖”的政策目标。不仅户型要小，而且要相对同质，不能有的大、有的小，由于位置的差异，单位价值肯定不一样，但总价值量应相当，不能出现户型价值量的明显差异，在城区户型尽可能小(仅满足最低住房需求)，在郊区和中小城市可适当放宽。

　　我们调研发现：许多地方在文件中做出了很好的规定，如按“小户型、齐功能、高质量”的标准建保障房，公共租赁住房以建筑面积30~45平方米为主力户型，最高不超过60平方米，建设比例不低于80%。但实际建设中存在户型偏大的问题，这使人怀疑可能存在私心，可能是为某类人量身定做的，如果真是这样，那么，这是相当不公平的。我们建议，为了体现公平、也有利于政府节约投资，在大城市保障性住房户型应学香港，控制在30~40平方米之间，不能超过50平方米；中小城市可适当放宽，但也不能超过60平方米。

　　三是要防止一些过渡性制度安排或政策长期化。住房制度保障是“保底的”，保最基本的住房需求，是长期的保障，而许多政策性保障一般是过渡性的、灵活的，对此，要严格区别，避免一些过渡性保障的长期化，带来严重不公平问题。

　　四是政府提供的保障性形式以实物为主，货币补贴为辅。

　　政府应该只鼓励一户一套住房，这体现的是公平原则。鼓励一户一套住房不仅要写入未来将出台的《住房法》或《住房保障法》，甚至可以写入《宪法》。其含义是对一户购买或租赁一套住房在金融、税收等政策上永远都给予优惠，而对第二套以上的住房采取显著性差异化政策。现在的差异化信贷政策差异化不明显，在暴利情况下，用利率加10%的所谓差异化政策不可能起到抑制投机需求的目的。对第二套住房要采取高利率和税收政策，抑制这部分需求(高利率、高税收意味着他购房的成本高，他愿意承受那么就不限制他购买)，而不是禁止它。你可以购买第二套住房、第三套住房，但你必须付比第一套住房高得多的利率，按比第一套住房高得多的税率交税。既要征收高税率的保有环节税，又要开征高比例的投资收益所得税(50%以上)。这就是我所指的“只鼓励一户一套”的住房制度。