“县级政府是信息公开的最薄弱处”

　　—— 专访《中国行政透明度年度报告》负责人王锡锌

　　许多领域其实是非常透明的

　　《瞭望东方周刊》记者米艾尼 | 北京报道

　　学者王锡锌，北京大学公众参与研究与支持中心主任，最近因为一份《中国行政透明度2010年年度报告》而有些忙碌。自9月底，北京大学公众参与研究与支持中心发布这一报告以来，陆续有地方政府和部门打来电话，进行“沟通”。

　　与2009年发布的第一期《中国行政透明度年度报告》相比，王锡锌说，他所看到的最大进步是民众和政府对此类报告不再漠视。

　　民众和政府部门不再是漠视的态度

　　《瞭望东方周刊》：作为一份“评估政府”的报告，《中国行政透明度2010年年度报告》公布以后，来自政府方面的反应怎样？

　　王锡锌：这种来自社会力量的透明度评估，具有促进民众与政府交流的过程和建设性的作用。很多省市的主管部门领导亲自批示，对于报告的内容给予了充分的重视。与2009年报告出来后的效果相比，民众和政府部门都不再是漠视的态度。

　　报告公开以后，它是向公众开放的，任何部门都能够看到我们的评估标准和结果。

　　《瞭望东方周刊》：这些与你们联系的政府、部门，最关心什么？

　　王锡锌：发布报告，以及来自政府部门的反馈，这是我们与各地方、部门之间一次有意义的交流。打电话来的部门和地方政府，有评分高的，也有分低的，还有比去年变化比较大的。他们主要想了解三部分内容：一是我们用什么指标体系来评估；二是他们的得分为什么低；三是希望我们提供改进策略。 

　　其实，一个报告出来，学者说好、媒体说好，这些虽然重要，但需要民众和政府的关注。 

　　政府和民众在报告的整个评估过程中存在积极互动，我看到了政府信息公开的进步。从观察、评估的整个过程来说，评估双方都是理性的，大家也希望借用这种方式进行交流。政府觉得这种外部参与式的社会评估是有建设性的，这就是最大的进步。

　　《瞭望东方周刊》：在调查和评估过程中，是否遇到过来自于地方政府的阻力？

　　王锡锌：大部分数据来源是政府向社会直接公开的信息。我们通过网络、报纸等等公开的媒介来搜集。政府透明度的评估和别的评估不同，大部分的数据不要求政府提供。

　　如果有些信息我们用尽所有方法在网上都查不到，我们就可以认为这个内容没有公开，或者公开无效。如果有信息公开的电话，就去打，打10次都没有人接，我们就认为这个电话是无效的。在透明度评估中，这些都是常用的方法。

　　我们给所有的评估对象都发了公开申请。有的部门回复我们，也有的置之不理。我们要求评估者尽量不要有意泄露自己的身份。如果去地方调查，我们也不会跟地方政府联系，会尽量采取匿名方式。也不排除为了核实关键数据，会用真实身份打电话给地方政府。但是总的来说，我们的评估不需要政府配合，所以不存在压力的问题，也能够保持独立性。

　　《瞭望东方周刊》：本次报告对所有的省级政府都有独立的评估结论和分析报告，是否对这些省级政府都进行了实地考察？

　　王锡锌：为了调查一些事实性问题，所有的省我们都派人去了。我们的人要去看，省里是不是真的有信息公开大厅；负责提供资料的工作人员态度如何；公开的信息是否有价值；在图书馆、档案馆有没有让群众查阅信息的场所等等，我们也都拍了照或者做了记录。

　　在透明度评估中，我们会把自己变成制度的消费者，只有这样评估的结果才更接近真实。

　　民众大量的目标信息是指向基层政府的

　　《瞭望东方周刊》：今年的《报告》比2009年多了对县级政府的评估，为何把要把县级政府纳入评估范围？

　　王锡锌：信息公开最重要的问题是政策“落地”。中国老百姓直接打交道的对象是县一级政府。政府信息公开是用制度供应满足社会需求，而县一级政府是此种需求和供给最大的市场。

　　在政务公开的推进过程中，推动力通常从上层到下层，是递减的。未来，我们会把中国县一级政府的公开，作为推进政府透明度最主要的课题。

　　《瞭望东方周刊》：目前中国县级政府的透明度的现状是怎样的？

　　王锡锌：中国有3000多个县，全世界还没有任何组织做过这么大规模的评估，我们这次也只能抽样来做县级政府的评估。

　　从现有的结果看，省级政府往下，政务公开的文化氛围逐级减弱，但是民众的信息需求却逐级增加。民众大量的目标信息是指向基层政府的，这是一个很大的供需不平衡。

　　其中原因是，第一，中国的信息公开是由政策推动的，县一级政府正是政策推动力最薄弱的地方。第二，社会学者和媒体制造的公共舆论对政府透明度的推进起到积极作用，但是县里通常没有学者，没有自己的媒体，于是缺乏民众推力。    

　　《瞭望东方周刊》：近年人们对于行政透明的要求越来越高，政府信息公开的文化氛围在基层有所改善吗？

　　王锡锌：从《报告》的结果看，中国老百姓有知道的欲望，但不清楚自己有知道的权利。比如说县政府的财政支出情况，比如说征地拆迁补偿款的问题，老百姓都还没有形成足够的权利意识。

　　《瞭望东方周刊》：县级政府信息公开的难处在哪里？

　　王锡锌：中国的信息公开是治理的技术问题，但是跟治理的结构问题密切相关。在与地方官员的接触中，我认为其实县一级官员也意识到了公开的重要性，难点是风险的权衡。

　　日常的政府工作老百姓本来就不清楚，所以政府不公开的压力很小。遇到突发或重大事件，地方政府认为公开一些信息可能引发更大的事件。有的负面信息，告诉老百姓风险大，还是不告诉风险大？短期利益和长期利益的考虑，局部利益和整体利益的权衡等等，很多复杂因素加大了政府公开的成本。

　　其实，许多社会问题可以通过民众的权利行使来化解。如果没有渠道化解，问题累计到一定的程度就会集中爆发，从而演变成群体性事件。所以，政府公开和地方维稳不应是矛盾关系，而是互为“帮手”。

　　另外，中国县级政府的领导人，都不能是本地人，任期也有限。地方的干部不是地方化的，他和老百姓的沟通难免存在一些问题。

　　权力运行的不同生态，决定了中国政府信息公开的基础和难点都在县级和县级以下政府。

　　必须向各级部门告知不公开的责任

　　《瞭望东方周刊》：报告所体现的我们国家政府信息公开的整体情况如何？

　　王锡锌：对一个政府来说，办事标准、程序、结果都是透明度的指标。国家财政的透明度也非常重要，在公共财政的框架下，无论干什么最终都体现在花钱上。

　　如果把这些作为基本评估指标的话，我们得出的结论是，政府在某些方面的公开还是不够的。

　　尤其是财政的不透明，每年“两会”公布的国家财政预算仅仅是一张“功能分类表”，无法体现细枝末节的问题，从这个表也反映不出任何漏洞。其实我们的“三公消费”，已经全部都有明晰账，叫做“经济分类表”，国家财政也应公布详细的“经济分类表”。未来如果能把财政公开推动一下，对公共治理会有大的帮助。

　　政府信息公开的关键在于力度。我认为必须向各级部门告知不公开的责任。

　　《瞭望东方周刊》：中国政府的透明度在世界范围内处于什么位置？

　　王锡锌：关于各国政府透明度，世界银行、“透明国际”等四个国际组织都做过世界排行榜。中国在最近几年中处在排行榜的中间位置。

　　我们国家处于转型发展时期，许多领域其实是非常透明的，比如在很多城市公共建设项目、物价的调整等等方面。

　　这次报告出来，很多外国学者大吃一惊，他们认为，中国能允许社会组织来做这种评估报告，本身就是政府透明度提高的表现。其实，在世界上任何国家，政府都不愿意公开信息，所以透明度是制度和文化两种力量的合力。

　　在政府公开的制度相对成熟严密的美国，若美国的官员不想公开的信息，也可以一直拖延。拖延其实就是拒绝，这是制度无法控制的，所以自愿公开也很重要。

　　从长期来说应该搞好政府公开的文化建设。