《法制周报》记者 曹晓波

　　2011年11月16日，甘肃庆阳正宁县发生的校车车祸惨剧刺痛了国人的心。“小博士”幼儿园64个孩子挤在一辆核定承载9人的面包车里，最终19名儿童遇难。

　　而类似的悲剧似乎总在无法避免地一再上演，据《法制周报》记者不完全统计，不到一年时间内，媒体报道了各地发生的9宗校车死伤事故，死亡人数高达51人。

　　事实上，2010年7月1日，由国家质检总局和国家标准委联合发布的强制性国家标准《专用小学生校车安全技术条件》已开始实施，为校车提供了统一标准。但谁来保证校车安全难题依然未解。于是，“国标”束之高阁，“山寨校车”依然横行。

　　“校车在我国几乎是失范状态。”湖南省法学会程序法学研究会会长、湖南师范大学法学院教授黄捷认为，“我们这一领域的立法和制度建设过于滞后。”

　　除此之外，北京师范大学教授、著名农村教育问题专家袁桂林，中国人民大学教授、博士研究生导师莫于川，湘潭大学法学院教授欧爱民皆通过《法制周报》呼吁：校车立法迫在眉睫。

　　校车运营缺乏监督

　　一个完整的校车安全系统包括生产、运营、管理与监督等环节，没有严格而规范的校车制度必然导致保障的乏力、管理的混乱。

　　值得注意的现象是，除去车况不良之外，运营的人为因素很少缺席校车事故，而深层次的原因正是缺乏对校车运营的刚性监管。

　　以此次甘肃校车事故为例，官方通报称事故原因主要有5个：校车驾驶人员安全意识淡薄，严重违规超载，左道超速逆行；幼儿园私自改装车辆，逃避监管，车辆限定9座现改装为无座；幼儿园董事长李军刚安全责任意识不强，没有尽到第一责任人的责任；因大雾天气影响，货车和校车司机遇到紧急情况处置不力；教育、交警部门监管不力。

　　五大原因中，人为因素竟占了四席，比重之大令人惊愕。而这些因素几乎常见性地出现在类似校车事故中。记者统计了近3年经媒体报道的校车事故(详见04版全国校车事故不完全统计表)总计22例，发现此类案例的共同特点是校车违规似成行业潜规则，为了节省成本，用报废车、拼装车、微型面包车、两轮摩托车、三轮农用车、拖拉机充当校车，可谓五花八门。

　　北京师范大学教授袁桂林对记者表示，“人为因素”具体表现在安全事故责任主体不明确，家庭和学校之外存在责任空缺，教育部门无力承担责任，而校车认证、执行、管理和监督体制未建立，农村家庭教育支出水平低只能选择不合格的运输车辆，致使安全事故高发。

　　此外，因驾驶员忽视导致儿童窒息死亡的案例也不少。驾驶员未经选拔，国内亦无校车驾驶员选拔标准正是主要原因。如2011年3月在北京门头沟地区，一辆核定载客49人的客车载着81名幼儿园师生撞上路边施工围挡，造成一名男童死亡。此客车的34岁肇事司机竟有10年吸毒史。

　　“大量案例说明校车事故最主要是人为因素，在没有条件改善校车的情况下，必须要保证校车符合机动车标准，行驶过程中绝对不能违章，校车事故率自然就降低了。如果再改善校车，相信事故率能更低，但这一切需要立法来保障。”《方得网》总编辑、《商用汽车新闻》创始人姚蔚对记者表示。

　　七成事故发生在农村地区

　　纵观全国，恶性校车事故多出在农村和城乡结合部，全国校车事故不完全统计表显示，22个案例中，发生在乡镇及以下的事故占了七成。

　　这一数据吻合教育部公布的2006年《全国中小学安全形势分析报告》：全国各地上报的各类中小学校园安全事故中，61.61%发生在校外，交通事故占绝大部分，而其中72.32%的事故发生在农村。

　　中国人民大学教授莫于川认为，事实上最迫切需要校车的地方是农村，在城市，正规校车的缺失可以由公交车、私家车等来弥补。

　　农村地区校车推广的复杂性为学者所担忧，几年前，重庆交通大学公共交通学者王健对美国校车市场进行过研究，但后来放弃了，他认为，不论在政策还是法律制度上，我国都不具备建立像美国那样的校车市场条件。“在美国，免费乘坐校车是强制性的，属于义务教育的一部分。在中国，校车并没有被纳入九年制义务教育体系。”

　　袁桂林对此分析，农村“就近入学原则”被舍弃为校车事故频发埋下了隐患，“上世纪八十年代村村办小学，孩子们就在家门口上学。但2002年以来，农村小学的学生人数急骤下降，为了扩大办学规模，减轻财政负担，大刀阔斧地删减教学点，合并办学成了农村小学布局调整的主要模式。也是从这一年开始，农村校园安全事故逐渐呈现上升趋势。”

　　“解决校车安全问题必须从法律层面入手，这样才能为实施校车系统提供保障，国务院应尽快制定《校车运营条例和管理办法》，一方面明确政府在校车方面的专项资金投入，另一方面将校车的安全管理上升到行政法规层面，明确校车的质量标准、统一标识和运营条件和监督机制，制定‘校车优先’的具体规则和实施细则，为我国校车系统建设提供政策指导和法律保障。”袁桂林呼吁。

　　“孩子的生命超过一切财富”

　　“孩子的生命安全超过一切最有价值的财富！”这是写在美国田纳西州《驾驶员手册》里的一句警示。美国校车已有百年历史，运营系统完备，相关立法相当成熟。

　　美国联邦政府和各州都有专为校车制定的法律条目，高达500多项。美国国会1966年通过的《国家交通与机动车安全法》和1974年通过的《机动车与校车安全修正案》都是有关校车安全的重要立法。早在1939年，美国就立法规定校车的颜色一律为黄色，因为黄色是最醒目、即便在大雾中也能看清的颜色，是最安全的颜色。

　　据统计，在美国百万公里的事故发生率，火车为0.04，飞机为0.06，其他公路车辆为0.96，而校车仅为0.01。在加拿大，校车是最安全的儿童运输工具，死亡事故为零。

　　湖南省法学会程序法学研究会会长黄捷举例，美国联邦法律规定，学生运输享有最高安全级别。校车的生产是特殊的，美国“联邦机动车安全标准”有60项内容，其中有36项涉及到校车的特殊要求。在通行方面，美国各州设定有“校车避让规则”，校车享受高于警车和救护车的特权待遇，且政府对校车进行严格管理，登记、审批、司机从业资格等都极其严格。

　　其他国家在立法上同样对校车充满关爱，在加拿大，超越校车被视为严重违反交通规则的行为；法国的校车司机必须拥有省一级的校车驾驶执照才能上岗；德国校车要在专设车站和规定车位停车，进出车站时其余车辆一律不准超越校车。法律上的充分保障，使得乘坐校车的孩子的人身安全有了充分保障。

　　“外国制度经验十分值得我们借鉴，凡事预则立，当务之急是要完善我国的校车安全立法，细化校车安全技术标准，赋予校车在通行中的‘特权’等。”湘潭大学法学院教授欧爱民说。

　　校车立法迫在眉睫

　　近几年，我国陆续出现一些校车立法的先行地区，浙江省德清县校车享“特权”引发关注。

　　浙江省德清县斥资2000万元购买了79辆全新的校车，其中包括14辆美式校车(这款车的车头向前凸出1.4米左右，被称为“长鼻子校车”)，并成立公司招聘专职司机。目前，德清县12岁以下小学生共2万多名，其中通过政府校车接送的学生人数为5900多名，其中大部分是居住在山区和偏远地方的孩子。

　　《德清县学生接送车优先便利通行实施办法》规定：其他车辆在行驶途中应与校车保持有效安全距离，在校车转弯、掉头时应主动避让；在狭窄路段、桥梁行驶时，应让校车优先通行；学生上下车时，其他车辆要缓慢通行，必要时停车等待。德清在地方立法层面给予校车“特权”， 这在全国还是首创。

　　事实上，《专用小学生校车安全技术条件》，对专用小学生校车的标志和装置等方面作了明确规定，但与国外立法相比仍显得过于单薄，仍须不断完善。

　　黄捷认为，我国在该领域立法属于空白状态，校车的监管、运行、驾乘都还缺乏规范和保障，尤其是广大农村地区的小学和幼儿园，需求大而规范弱或无，因此全面为校车的生产、运行、管理制定全国性的法律或法规极为必要，应当尽快启动立法机制，“我们不能再让孩子坐在不安全的车上”。

　　新闻链接

　　湖南出台校车安全管理规定

　　近年来，为解决校车的安全隐患，湖南省也出台了不少举措，旨在通过严加管理来促进校车制度的规范与安全。

　　2010年9月30日，湖南省公安厅交警总队统一印制新版校车标识，以红色和黄色为主。标牌背面写有驾驶人基本信息、车辆运行路线、运行时间、服务学校、学生人数等信息，这些信息与对校车及驾驶人进行强行登记备案的备案登记证、校车驾驶人准驾证上的信息相对应。

　　2011年6月26日，全省中小学幼儿园学生用车管理工作会议指出，学生用车必须是5座以上、使用年限在8年以内、符合安全技术标准、相关设施齐全有效、购买相关保险的车辆。

　　2011年9月13日，湖南省政府办公厅印发《关于加强全省中小学幼儿园学生用车管理的意见》规定，学生用车应选用大型、中型、小型客车，道路等级低的乡村道路可选用微型客车作为过渡车型。严禁用报废车、拼装车、货车、低速载货车、拖拉机、摩托车接送学生。本报综合

　　浙江德清、辽宁宽甸成校车试验典范  人大代表建议推行校车安全工程 

　　校车普及该由谁买单？

　　在今年六一儿童节，身为母亲的姚蔚在《中国人的校车梦》中写下这段话，但现实是无论城市还是乡村，“孩子的爸爸妈妈爷爷奶奶无不为宝贝在上学途中的安全而提心吊胆”，更有一些孩子在校车里溘然而逝。《方得网》总编辑、《商用汽车新闻》创始人姚蔚希望，“校车是一段动听的音乐，唱出孩子们完成一天学业的凯旋歌。”

　　甘肃校车事故发生后，有网友第一时间将该校车被撞成一堆废铁的照片与美国校车和悍马相撞后安然无恙的照片进行对比，认为我国校车的质量太差。

　　“虽然我们国家已经完全有能力制造出安全舒适的专业校车，虽然我们国家的财政收入一直在大幅增长，但全国的校车推广却一直步履蹒跚，校车普及为何依然只是梦想？”对此，姚蔚倍感心酸。

　　校车未普及非技术原因

　　甘肃幼儿园校车惨剧，21条生命罹难。追问事故原因，无数人无法将眼睛从那辆被撞得稀烂的校车上移开。

　　《法制周报》记者调查统计近三年出事的校车(见全国校车事故不完全统计表)，发现没有一辆能够算得上真正的校车。“并不是所有接送孩子的车辆都叫校车，那是对校车的侮辱。”中央电视台《新闻1+1》栏目主持人白岩松曾犀利地指出。

　　“其实大家都混淆了概念，目前出事故的校车，基本是一般巴士客车，甚至更加不规范，有相当大的安全隐患。”我国《专用小学生校车安全技术条件》第一起草人、国家客车检测中心碰撞试验室主任李弢说。

　　常见的校车事故背后，很多学校、幼儿园，随便弄上一辆车——面包车、中巴车、轻型客车甚至三轮车，有些还是二手的，将车身漆成黄色，喷上“校车”的字样，便开始堂而皇之地以校车的名义进行运营。

　　事实上，2010年7月1日起正式实施《专用小学生校车安全技术条件》，对专用校车的安全性能作了详细的规范要求。同年9月1日，《机动车运行安全技术条件》修改第二单开始实施。该标准对校车的外观、座椅、安全带、乘坐人数等条款进一步细化。

　　姚蔚对记者表示，“遗憾的是，中国很多企业制造的车可以达到国家标准，规范的校车不能普及不是因为技术原因，而是因为监管和扶持的力度不够。”

　　最牛“长鼻子校车”

　　尽管推行校车困境重重，但在甘肃校车事故后，“德清校车模式”意外走红，这个只有50万人口的小县，从2009年起先后投入2000多万元购置79辆高标准校车，专门接送学生上下学，其中包括花费了400万元的10辆出自郑州宇通集团的“长鼻子”校车。

　　负责德清校车管理的永安学生交通管理服务有限公司总经理陈国华介绍说，这款校车车头向前凸出了1.4米左右，发动机设置在车头前方。这个设置的好处是万一发动机着火也不会伤及车身。当校车遭遇一些交通事故时，“长鼻子”也可以起到一定的缓冲作用。车上配有50个座位。其中有47个学生座椅，1个司机座椅和2个监护人座椅。每个座位都配有安全带。车窗下部封闭、上部可以推拉，以防止孩子在行车途中随意打开车窗造成危险。

　　据了解，维持这79辆校车的安全正常运行，每年需要投入500多万元，除去学生自己负担每人每次1元的费用，县政府每年还要给予400多万元的财政补贴。

　　如果德清经验说明地方经济发达是搞好校车前提的话，辽宁宽甸县则是欠发达地区重视校车的典范。《中国青年报》曾报道过，这个地处辽东山区的边境县城，经济并不宽裕，学校撤并以后，生源分散，山高路远，求学之路被很多孩子视为畏途。为此，县里下决心一次投入240万元，每年补贴200多万元，组建了一支由12辆中巴车组成的校车车队，一举解决了全县4000多名寄宿生的交通问题。如今算起来，这些校车已运行了3年。那抹醒目的明黄色也是当地人眼中幸福的亮色。

　　两个地方因为经济能力的不同，在校车的购买和运营方式上都不尽相同，但都是政府牵头做校车工程的典范。但是，目前在国内使用这种专用校车的地区非常之少。

　　人大代表：

　　实施全国校车安全工程

　　到底是什么阻挡了学校购进专用校车？一个问题在于购买费用，一辆专用校车价格区间在20万元到50万元之间，一辆校车的售价会比同类普通车贵10万元～20万元。这样的价格对于发达地区或者一些财大气粗的学校不成问题，但是对于欠发达地区或者经费吃紧的学校就是个大问题。

　　更重要的问题在于运营费用。就算买得起，许多学校也表示无力承担日常的运营费用。校车和普通运营车辆不同，相比商业运营车辆一天大概有8个小时的时间是闲置的，还有寒暑假的问题。有关专家估算，如果由家长出钱，每天上下学两趟，起码得出40元来坐校车，这样的天价自然让人望而生畏。

　　据统计，美国政府平均每年要为一名正常儿童支付520美元坐校车，为特殊儿童支付2400美元。这些费用如何支出要由纳税人共同决定。这说明校车其实属于公共服务问题，因此需要政府来承担有关职能。

　　而农村、城乡结合部的许多孩子不得不到离家很远的地区上学，是因为政策调整所致，他们的校车问题更需要公共财政补偿。

　　就在今年“两会”期间，全国人大代表、华中师范大学教授周洪宇曾递交《关于实施校车安全工程的议案》，提议在全国推行“校车安全工程”。他提议成立专门协调机构负责“全国校车安全工程”，以国家安全生产监督管理总局为牵头单位，公安部、教育部、交通运输部、国家质检总局、工业和信息化部、财政部、司法部等为配合单位。这个专门委员会可以以去年实行的《专用小学生校车安全技术条件》为基础，制定适合中小学生乘坐需要的校车各项技术标准和校车生产准入制，制造符合标准要求的校车。

　　周洪宇建议，“全国校车安全工程”一方面靠政府引导，一方面靠市场运作。国家对学生车费补贴，由各级政府财政按比例分担，如东部发达地区自己解决，中部一般发达地区中央、地方各半，西部欠发达地区中央承担70%，地方承担30%。对校车生产厂商和校车运营方给予政策性优惠，比如对校车主要零部件可减免税收，校车运营所得税部分减免等。

　　著名教育学者、21世纪教育研究院副院长熊丙奇认为，我国完全有财政能力负担校车。他分析称，2009年，我国财政性教育投入仅占GDP的3.59%。根据国家教育规划纲要，到2012年，我国财政性教育投入占GDP的比例将达到4%。以GDP40万亿元计算，每年将在目前的投入基础上新增1600亿元。根据测算，为全国中小学配备安全的校车，总需费用约600亿元，这在新增的1600亿元里完全可以解决。