深圳香港与粤港供水公司之间的三赢
如何跨区域搭建起每个利益相关者都有效沟通、有份合作的平台，是需要解决的重要课题
《瞭望东方周刊》记者刘伊曼 | 广东、江西报道
1963年春夏，香港地区遭遇大旱，被迫开始实施“4天供水4小时”。
随着经济起步，人口增加，城市发展，香港正处在关键时期：劳动密集型产业正拉动这个未来的亚洲金融中心突进，却在此时遭遇水的瓶颈。
为了解决水资源困境，开始进行海水淡化实验。然而即便是在今天，这也是一项成本过高、难以规模化应用的难题。
正在此时，周恩来总理亲笔批示，引水建库支持香港。当年，两地即达成“东深供水协议”，引东江水入香港。从此，香港80%的供水维系在了“东深”生命线上。
香港思汇政策研究所大中华区经理刘素告诉《瞭望东方周刊》：“东深供水在当时不仅对香港，而且对内地，都有着深远意义。从经济上是一个双赢结局，从政治上更是加强了两地维系，为后来的‘一国两制’作出了重要贡献。”
刘素告诉本刊记者，香港从东江获益，饮水思源，有责任有义务“反哺”水源地，尤其是经济欠发达地区，大家一起资源共享、责任共担。特别是，如何跨区域搭建起每个利益相关者都有效沟通、有份合作的平台，是需要解决的重要课题。
江源地希望“利益共享”
在“东江源头第一县”江西省寻乌县采访的时候，寻乌县委宣传部两位副部长钟美忠、古清华对本刊记者说：因为地处东江源，占据了东江全流域超过三分之一的面积和22%的干流长度，为下游输送了20亿立方米左右的可用水资源，近年来，寻乌不仅花费巨大代价做了植树造林、河流治理、生态移民的工作，还放弃了一些投资项目，尤其是停止了采矿权审批，矿业也停产整顿。作为一个年财政收入只有2个多亿的国家级贫困县，长期为下游几乎是全国经济最发达的地区做贡献。赣州方面和广东协调过多次，希望“利益共享”。
根据2011年粤港最新供水协议，2012年香港将花35.387亿港元买8.2亿立方米东江水，每立方米水折合人民币3.5元左右，未来三年基本水量不变的情况下，还会逐年涨价。这个价格，高于东深工程同时供给东莞和深圳的价格。2011年6月1日水价上调后，东深工程在东莞境内9个供水区间，平均供水价格为0.404元；深圳境内2个供水区间，平均供水价格为0.776元。
负责对港供水的广东粤港供水有限公司，原本是广东省东江—深圳供水工程管理局。2000年时，由广东省政府决策，作为每年固定收益数十亿的优良资本，注入当时已经严重亏损濒临退市的国有控股企业粤海集团。东深供水开始公司化运作。
深圳、香港和粤港供水公司之间的“三赢”
上世纪六七十年代，珠三角还没有密集的工业。在当时人们的意识中，水基本上还属于“取之不尽，用之不竭”的可再生资源。随着时间的推移，河流的承载力逐渐饱和，人们才逐渐发现，作为生命之源的水是有限的，在生存和发展之间，人们必须要做出平衡的分配和取舍。
东江水资源总量约为326.6亿立方米，其中有70%理论上应留作生态水量，不可以利用。而根据现行的水量分配方案，年供水量已经达到了106亿立方米，超过了30%，已经饱和。
广东省水利厅副厅长、广东省水文局长林旭钿告诉《瞭望东方周刊》：“在整个东江的水源体系没有做重大调整之前，这个分水方案肯定要管相当长的时间，从开发深度来讲，东江的负荷已经很大。从环境容量和生态要求上讲，不太可能支持新的用水需求。”
本刊记者在采访的时候，均被当地水务部门告知，现有分水指标，不足以支撑当地未来规划中的发展需要。
这些城市中，水资源利用率最高、未来节水空间最小的是深圳市。深圳市的用水主要依赖跨区域调度，两大引水工程——西部的东深工程和东部的东江引水工程目前提供了深圳市90%以上的水。
深圳是全国严重缺水城市的代表，万人GDP耗水量不到20立方米，只相当于全国平均数的十分之一。根据2008年的《广东省东江流域水资源分配方案》，深圳在正常来水年的用水指标只有16.63亿立方米。
深圳市水务局调研员、高级工程师戴金水告诉本刊记者，目前深圳用水量已达18亿多立方米，但仍然吃紧。这超出的部分并非踩了水量“红线”，而是消化了东深供港部分未用完的指标。
戴金水说：“香港的11亿立方米指标，实际上只用了8亿多，但是根据供水协议，这11亿的量还是得给他们预留着，如果香港需要水了，必须要保障。所以深圳目前的供水还是较脆弱，如果遇上枯水年，压力就会增大。”
调剂香港的盈余水量得益于从2009年开始的弹性供水。在2008年12月粤港之间弹性供水协议签订之前，广东是采用单位水价和固定供水量方式给香港供水，水量也是11亿立方米。但那个时候，这个固定供水量的商业性合约有时会造成浪费。刘素告诉本刊记者，尤其是在丰水年，广东供过来的水用不完，香港的水塘也装不下，只能白花花地放进大海。
刘素说，“2007年，港区人大代表反映了这个问题，经立法会议讨论之后，与广东省商量，提前确定香港未来三年的用水量，并以此为依据实施供水，香港以统包总额的方式购买，11亿的总量也做保底预留。”
在这样的情况下，深圳使用香港未用完的指标额，达成了深圳、香港和粤港供水公司之间“三赢”的结果。
“水权”定义的理解
“水权不等同于水量使用权。”广东省河源市水务局总工程师吴野几番对本刊记者这样强调，“我们一直以来对水权的认识有误区。水权应该首先是一个地方对其产水量的所有权。水量可以分配，但是分配的水量是从哪里来的，应该有说法，水源地为下游保障和贡献的资源不应该是免费的。”
《中华人民共和国水法》规定，水资源是国家所有。这是一个框架性的概念。对于“水权”的定义和认识，一直以来还是个尚无定论的话题。随着社会经济的发展，水的重要性日渐突出，水的压力也越来越大，水资源的经济价值也越来越明显。
河源的立场与寻乌相似，都是作为水源地而规划为“限制发展区”，也都是经济欠发达地区。河源东江流域面积13646平方公里，占广东省东江流域面积的42.8%，产水量大约是140到150亿立方米，贡献了至少40个亿立方米的可利用水量。
吴野告诉本刊记者这样一个假设：如果认同水权相当于财产权，就像土地权一样，水源地就无需在保护与发展的矛盾中痛苦抉择。
水属于谁--中国水权历程
水权
水到底属于谁？
在古代中国，由于水利设施多是政府兴修，水的分配权自然掌握在国家手中。即使清代在陕西关中地区出现用水户自行买卖水权的现象，但国家始终没有承认水权交易的合法性。
从新中国成立到改革开放前，由于水资源相对丰富，我国确立了公共水权的基本原则，即自由取用为主。
1949年11月，水利部就提出：“所有河流湖泊均为国家资源，为人民公有，应由水利部及各级水利行政机关统一管理。不论人民团体或政府机构举办任何水利事业，均须先行向水利机关申请取得水权---水之使用权和受益权。”
水的所有权和使用权，由此开始分离。
正是这一“国家所有”的模糊规定，使得水权问题也变成了一个模糊的问题。一个最浅显的问题是：一条河，沿途的各个地方都要用水，水到底属于谁？
分水
1954年，国家计委组织编制黄河流域综合利用规划，首次对黄河水资源进行分配。但因为缺乏实施机制，这一计划最后胎死腹中。
在黄河上游和下游河段，有关省区只好在私下里达成了饮水的分配比例。如在1959－1961年间，河南、山东、河北三省达成协议，枯水季节按2∶2∶1的比例引水。
1987年，国务院批准《黄河可供水量分配方案》，将当时黄河水的一大半分配给流域内的省区。要求沿黄河各省区制定各自的用水计划。它至今仍是各省区调配水资源的基础。
中国由此开始了水权制度的早期尝试。
其后，由于用水主体的日益多样化以及激烈竞争导致的水纠纷，水法应运而生。
1988年的春天，中国第一部水事大法《中华人民共和国水法》正式出台，由此确定了一系列水资源管理基本制度。
但是，初始水权界定不合理、取水管理办法不完善等问题随着经济发展对用水需求的增加而日益显现。
特别在没有建立水量分配的实施机制的情况下，分水方案难以有效落实。个别省份违规超采的问题突出，无法解决地区之间的争水矛盾。20世纪90年代，黄河甚至还因此而断流。
国家的高度重视，使得水权分配制度建设大踏步迈进。
1999年，黄河水利委员会正式实施对流域水资源的统一调度，并成立专门的调度部门---水利部黄河水利委员会。引黄各省每年申报用水需求，水利部审批后，报国家计委备案。
而其后连续三个特枯年份黄河没有断流，亦可视为分配机制改革的初见成效。
2001年，水资源的稀缺迫使位于浙中盆地的义乌在2001年出资2亿元向毗邻的东阳市买下了近5000万立方米水资源的永久使用权。这也促成了中国史上的第一宗水权交易协议。与此同时，甘肃张掖、四川绵阳、辽宁大连等地区也开始了水权交易的试点。
叫好者认为此举打破了行政垄断水权分配的传统，开市场配置水资源的先河。但反对者则认为这不过是水利部门的异地供水罢了，转让并无法律依据，且有违国家制度。
官方意义上的水权制度的确立始于2005年1月11日，水利部下发《水权制度建设框架》，此文件亦被称为开展水权制度建设的指导性文件。按照该框架的构想，国家拥有水资源的所有权，而水资源的所有权则被分配到用水户，用水户可以用分配到的初始水权进行转让和交易。
九龙治水
在中国，水的治理权力分散在水利、农业、电力等9个部门，一般被称为“九龙治水”。
而同一流域，又要被截成很多段，在水资源的使用上，各级主管部门按限额审批取水户的用水需求，发给取水许可证。
在审批权力上，又分中央、省、市和县四级，水利部的权力主要体现在各大流域和超大型水库的限额以上的取水许可，省、市、县三级政府的权限，则由各省规定。
在这样的条块分割中，水的分配和使用，就变成了各种力量的角逐。
2006年，重庆大旱，嘉陵江重庆段水位逐日下降，取水口全部暴露，无法正常取水。但金沙江上游的五十多座电站却要截留发电，不愿放水救灾，直到国家水利部门出面干预，才最终开闸放水。
在这种极端条件下，对水权的争夺就变得更为激烈---事实上，这样的“争夺”已经在发生，据曲靖市水利部门的一位官员介绍，早在2010年2月份，旱情露头，在一些地方，就出现了抢水事件，并因此而爆发暴力冲突。
在并不遥远的未来，可以预见的是，如果旱情进一步加剧，这样的利益冲突将会变得更加明显。弱水无三千，如何各取一瓢？同样的问题，又被摆到了决策者面前。
(据《南方周末》2010年3月31日)
国外水权管理特点
在美国，水权作为私有财产，其转让程序类似于不动产，水权的转让必须由州水机构或法院批准，且需要一个公告期。美国有不少调水工程，对于这些调水工程的用水户，一般允许其对所拥有的水权进行有偿转让；另外，美国西部还出现了水银行，水银行将每年的来水量按照水权分成若干份，以股份制形式对水权进行管理，从而方便了水权交易。
此外，澳大利亚、加拿大和日本等也在努力培育、发展水市场，积极开展水权交易，智利、墨西哥、巴基斯坦、印度、菲律宾等一些发展中国家也在尝试通过建立水市场进行水权的转让。
美国调水工程的受益者要取得调水，就需要支付资源水价，它包含在容量水价之中，属于一次性支付。以美国科罗拉多州—大汤普逊调水工程为例，该工程的调水量约为3.82亿立方米，将其分成31万份。农业、城市和工业各自持有的份额可以买卖和交换。1962年农业占80%以上的份额；而城市所占份额不足20%。到了1992年，农业占55%的份额，城市占41%，工业占4%。整个70年代和80年代，每份调水的价格在1200〜2000美元之间波动。
法国对于获取水权和污水排放也收取一定的费用，用于建设水源工程和污水处理工程，以达到“以水养水”目的。另外，政府还对每立方米供水收取0.105法郎(折合人民币0.11元)的国家农村供水基金，用于补贴人口稀少的地区和小城镇兴建供水、污水处理工程。
(据《中国水利报》2002年8月29日第四版)
致公党中央建议：确定水权优先权 规范水权转让行为
在今年全国政协会议上，致公党中央提出建议，确定水权优先权，规范水权转让行为。
近年，我国经济高速发展，工业化和城镇化加快，水资源利用呈现日益加剧的趋势，越来越多的水资源“农转非”。在过去的几十年中，农业用水比例从90%下降到目前的60%~70%。根据预测，到2050年农业用水占总用水量的比重将进一步下降到50%左右，而工业用水和城市用水会呈现不断增长的趋势，因此，农业用水向其他产业转移是用水管理面临的一个实际问题。
致公党中央建议，明晰产权边界，完善与改革水资源产权制度。立足于水资源有偿使用制度、重点解决水权交易与转换中存在的问题，建立适宜的水权交易机制。实行多元化的监督机制。
要提高农民在灌区水管理中的参与度。一方面可以缩短管理的信息链，效率高；另一方面可以形成自我约束自我保护的管理模式，减少不必要的矛盾。
要完善补偿机制，水权转换中发生的各种费用成本应有用水单位承担，导致的损益和各种风险也应由用水单位负责。所获得的收益，应主要用于农民补偿，保障农民生活。
同时，应从转让水权所得的资金中划分一定比例的资金用于农村基础设施建设，尤其是节水技术的应用和建设，使灌区节省出更多的水，实现多赢。要多方合作，解决失水农民生存问题。
为农民创造就业机会。各地政府应结合产业结构调整，增设定向失水农民的技能培训，向农民传授农业种植技术或就业技能，政府应针对水权交易市场，尽快设立“失水农民创业基金”，鼓励农民自主创业，保障农民生活水平。
(据中国水利网站 2011年3月11日)
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