瞭望第49期封面。

　　始于经济领域的中国改革推进至今，政府和社会领域的改革需求也日显迫切，其中，如何处理政府与社会的关系，本身就是一项重大课题。中央编译局专家认为，近年政府与社会的互动从单向“推力”更多地演变成双向“合力”，经历了从怀疑到信任、从被动到主动、从管控到治理的变迁过程，但达到共同善治仍有很长的路要走。日前，《瞭望》新闻周刊记者分赴全国多地，与“中国地方政府创新奖”调研组一道，探访相关实践探索，以供各方研讨、参考。

　　文/周红云

　　改革开放后，随着社会主义市场经济体制的建立与深入，一个相对独立的民间社会在中国迅速崛起，它对完善市场经济体制、转变政府职能、扩大公民参与、推进基层民主、改善社会管理等发挥着日益重要的作用。

　　更为重要的是，民间社会的成长和社会力量的发育，将成为完善我国政府治理结构的重要载体，对我国社会走向成熟、完成现代化转型起着至关重要的作用。

　　纵观过去十年间政府创新中社会力量的参与和推动，可以看出官民互动朝着良性的方向迈入了一个新的发展阶段。

　　从推力到合力

　　政府创新是社会发展的火车头，是公共权力机构为增进公共利益而进行的创造性改革。从某种意义上说，政府创新实质上是一场政府自身的变革。

　　然而，无论在政治体制改革、行政改革还是社会管理和公共服务领域，政府创新都离不开社会力量的参与和推动。

　　从2000年开始，中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中共中央党校世界政党研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合发起了“中国地方政府创新奖”评选活动，至今已经连续举办了六届，共有1800个左右的各级地方政府创新项目申报该奖项，经过课题组初选和全国专家委员会复选，139个项目获得入围奖。

　　经过对这些入围创新项目的初步分析，我们发现，政府与社会之间的互动关系体现为单向度的“推力”和双向度的“合力”两种不同模式。

　　政府改革与创新的内在动力不足是政府存在的通病，在我国，也不例外。从过去十年中国地方政府创新项目的发起动因来看，问题导向的改革创新不在少数，也就是说，这类改革或创新是政府为回应社会问题或社会需求，并由社会力量单向推动而不得不作出的变革。因此，从政府与社会关系的角度看，这种改革创新起源于社会问题和社会需求的倒逼，社会力量成为政府改革的推动力。

　　从基层执政举例来说，四川省平昌县公推直选乡镇党委委员的改革就是如此，面对当时乡镇治理的种种问题和激化的干群矛盾关系，乡镇党委委员直选成为化解当时各种社会矛盾的一种有效途径，并成为当时改革者的唯一选择；又如，面对农村“两委”矛盾，湖北省广水市开展的“两票制”选举村党支部书记的改革；还有河南省社旗县“下访团”、重庆开县麻柳乡“八步工作法”等创新也都是如此。

　　另一类政府创新则体现为政府与社会双向互动的“合力”取向，政府依靠社会力量并与社会共同合作是这类改革的特点，并成为这类改革取得成功的关键。

　　浙江省宁波市海曙区政府购买居家养老服务项目依靠社会组织的力量，向社会组织购买服务，从而实现政府为老年人提供养老服务的目标；上海普陀区长寿路街道民间组织管理体制改革，在街道层面建立为民间组织服务的民间组织服务中心，搭建起民间组织与政府之间的桥梁，并为社区居民提供社会服务，实现社区治理的目标；浙江省义乌总工会的“工会社会化维权模式”，依靠社会化力量为外来农民工维权，等等，这些改革都体现了政府与社会良性的合作互动取向。

　　近年政府创新中的社会力量，双向“合力”模式越来越多，由于互动的升级，进而显现出从怀疑到信任、从被动到主动、从管控到治理的变化。

　　从怀疑到信任

　　改革开放之前，国家占据了几乎整个社会的空间，或者说整个社会被包纳在国家范围之内，社会整体生活在一个全知全能的强大国家和政府之下。这种社会管理通常表现为政府凌驾于全社会之上，习惯于包揽一切社会事务，习惯于对社会成员的控制而非服务，习惯于替公民做主而非共同治理，社会通常成为被政府管理的对象，处于被管理的地位。

　　在这样的社会里，政府在包揽一切社会事务的同时，往往怀疑社会和公民参与公共事务管理和服务的能力，怀疑社会自我管理、自我服务和自我发展的运行机制。

　　改革开放后，这种社会管理模式开始破局。与社会主义市场经济体制的建立与深入一道，民间社会初步形成，社会和市场从国家和政府中逐步分离出来，政府、市场和民间社会各领域的职能也相应分离。国家和政府逐步认识到，对于一个稳定、有活力和持续发展的健康社会，民间社会的成长和社会组织的发展是必不可少的，民间社会的发达是社会稳定与和谐的基础；同时，民间社会的发展也是不可违背的趋势。

　　在这样的前提下，国家和政府也逐步认识到民间社会以及活跃于民间社会中的社会组织在提供公共产品、改善政府与社会之间关系、参与政策制定和反映公民诉求、保护弱势群体、促进社会主义民主进程等方面的积极作用，并将民间社会及社会组织作为政府有力的合作伙伴而纳为体制内的建设性力量，促进社会的多元治理与合作治理。

　　党的十七大提出要重视社会组织建设和管理，中央也对加强社会组织管理、发挥社会组织作用日益重视，多次强调并支持社会组织参与公共管理和社会服务。在一些地方，如北京、深圳、上海等都在大力推进社会组织管理体制改革，探索社会组织参与社会管理和公共服务的现实路径。

　　最近，广东省深化体制改革工作会议明确表示，广东将加大政府职能转变力度，舍得向社会组织“放权”，敢于让社会组织“接力”；凡是社会组织能够“接得住、管得好”的事，都将逐步地交给它们。

　　当然，从总体上看，“宏观鼓励”和“微观约束”仍然是社会组织发展的主要特征，这也在很大程度上反映了一些政府及其官员对社会力量参与社会管理和公共服务的认识有待加强。

　　从被动到主动

　　在我国，一方面，随着社会的变迁，过去以单位制为依托的政府直接控制社会的单向度管理，已经难以达到及时调节社会矛盾冲突、促进社会公平正义，维持社会秩序和稳定的目的；另一方面，随着人们物质生活水平的提高，社会需求不断增加，而且社会需求向着多样化和个性化方向发展，政府提供的整齐划一的公共服务越来越难以满足不断增加的多样化和个性化的社会需求。

　　政府逐渐意识到，如果只是被动回应社会需求，公民和社会组织的一切活动仍然依靠国家和政府发出指令实施控制，那么，国家和政府将不堪重负，社会秩序和社会稳定也难于维持。因此，政府需要主动让渡空间，切实转变职能，将政府做不好、做不到的事情交给社会，保障公民参与公共事务管理的权利，真正培育民间社会的自我管理和自治能力。

　　转变传统社会管理理念，树立政府与社会共治的新理念，要求加快政府体制改革，厘清政府的职能定位，强化政府制定规则和进行监管的“掌舵”功能，科学设置政府的社会管理机构、划分政府的社会管理部门的权限，解决好“管什么”和“怎样管”的根本问题，避免政府对那些管不好也管不了的社会事务进行直接干预和管理，避免出现政府在社会管理中走向“总揽一切”或“过渡退让”两个极端。

　　在切实转变政府的社会职能，进一步剥离政府包揽和直接从事的社会管理事务职能的同时，需积极培育和发展各类专业性的社会组织，发挥公民和社会组织在社会管理和公共服务中的作用，以取代和填补政府退出领域的管理。政府应通过多种方式扶持和培育社会组织的发展，为民间社会的成长和社会组织的发展提供政府财政支持和政策保障。

　　近些年来，政府不仅在划定作用边界、转变职能，从全能向有限，从管制向服务方面迈出了很大的步伐；而且政府主动培育和积极扶持社会组织的发展，逐步将一些自己无法管理和管理不好的空间让渡给独立的社会组织进行自我管理，或者与社会组织进行共同治理。

　　比如，北京建立枢纽型组织以扶持社会组织的发展；上海打造社会创新孵化园、建立生态公益园以主动培育社会组织；深圳推动社会工作的民间化专业化建设提升社会组织的专业能力等等，都是政府主动培育民间社会和积极扶持社会组织发展的创新举措，不仅为社会组织成长和发展创造了良好的条件，而且为社会组织承接政府转移职能、参与社会管理和公共服务的能力提升起到了巨大的推动作用。

　　从管控到治理

　　在政府与社会互动关系中，从怀疑到信任、从被动应对到主动培育的转变，也大大推动了管控向治理的转变。

　　根据现实需要和时代潮流，政府与社会的力量对比重心必将向社会倾斜，政府与社会的关系也将由“政府本位”向“社会本位”转变，原来政府管理和控制社会的观念必须让位于调控、引导、服务和整合社会的观念，政府对社会的统治观念必须让位于政府与社会的合作治理。

　　因此，重新树立“社会本位”的治理理念，以“社会本位”为原则，逐步培育社会的独立性、自主性和自治性，树立政府为社会服务、政府对社会进行适度干预的理念，实现政府与社会的合作治理，从而使社会管理走向社会治理，才能建立起现代意义上的社会管理，实现社会秩序的稳定。

　　只有政府与社会合作治理，充分发挥民间社会自我管理和自我治理的功能，并使民间社会成为政府对社会管理的真正参与者和监督者，不断完善公民权利对公共权力的制约机制，才能在调动民间社会和社会组织参与积极性的前提下保证和增加政府社会管理的透明度，才能促进人民群众享有基本公共服务权利平等和机会均等，切实保护社会弱势群体的权益，保证人民共享社会发展的成果，才能及时反映群众意愿，引导公民以理性合理的形式表达利益要求、解决利益矛盾等。

　　共治格局初步形成

　　党的十六大以来，社会管理与社会建设已经纳入中国特色社会主义建设的总体布局，成为构建社会主义和谐社会的重要战略部署。作为社会建设的重要内容，社会管理与公共服务创新也已经摆到了党和国家的重要议事日程。经过不断探索，我国社会管理与公共服务创新已经取得了重大成绩，政府、社会与公民的共治格局已经初步形成。

　　近年各级政府都很重视社会领域的改革创新，另一方面，公民和社会组织也应该成为参与社会管理和公共服务的新主体，在那些政府没有提供服务或者提供了但效果不佳的领域，应该将权力和资金下放给社会组织，让社会组织成为自我管理和提供公共服务的重要载体。

　　可以预计，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局将成为未来一段时间内政府与社会互动的基本体制，不仅政府应在社会管理中发挥主导作用，同时也应强调发挥社会组织和公民在社会管理中的作用，逐步建立起政府与公民社会在社会管理中的合作伙伴机制。

　　总体上看，党的十六大之后，我国社会建设蓬勃发展，政府在社会管理和公共服务领域积极创新，以“民生”为重点，在就业、收入分配、社会保障、教育、医疗、社会管理和社区建设等领域作了很多积极的改革和尝试。不过，在一些地方、一定程度上，社会建设仍然是政府在唱“独角戏”，社会协同和公众参与不足，如何组织和动员社会力量参与社会管理和公共服务，目前仍然缺乏一个总体性的政策思路和顶层设计，更缺乏适合社会组织和公民参与的项目设计。因此，官民共治仍有很长的路要走。□(作者单位：中央编译局)

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