天津：行政审批进退之间
天津：行政审批“进”“退”之间
在行政审批“前置服务”环节引入中介，可以起到防火墙、廉政网的作用
文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳
办一个营业执照到底有多难？
政府行政审批部门说：不难，只需5个工作日。
企业老板说：真难，各部门的各种材料让人跑断腿，没一两个月下不来。
“这两家为什么‘唱’不到一块儿去？”天津市和平区行政许可服务中心(以下简称中心)原主任谢玉华有着这样的理解：行政审批就好比结婚典礼，过程很短。但审批前的报件准备和一系列表格填写，就像是谈恋爱，“过程很艰苦”。
近年来，中国的行政审批制度持续进行削减项目、简化流程、缩短时间的改革，许多审批项目的办结时限已大大缩短，但申报材料仍是“老大难”问题。设立一个企业，仅工商、质监、公安、国税、地税等部门的案卷就至少有70多页，企业需填写的内容有271项，需交各种复印件13种、43页。餐饮、娱乐企业还要涉及卫生、防疫、消防等更多部门。
“国有企业尚未退出时，企业都设有与工商、税务、质监等部门接洽的专业人员。现在小微企业越来越多，这么专业的表格，这么多的填写内容，这么复杂的筹备要件，普通老百姓一看就懵了。”天津市工商局和平区分局驻行政许可服务中心首席代表刘静福说，他经手的一个最复杂的案卷装订起来有40多厘米厚，“表格填写的内容不允许涂改，可以说没有一个企业没经历过退件重改，反反复复一两个月办不下营业执照也是常有的。”
在天津市和平区，上述情况自2007年开始得到改善。由于当地政府在行政审批“前置服务”环节引入了税务师事务所、会计服务公司等中介机构，企业办照时不再需要自己填写项目繁多的专业表格，反复退件的情况大大减少，有效缩短了与行政审批部门“谈恋爱”的时间。而且，这种“全程领办”的中介服务还是“免费”的。
提供审批“前置服务”
刚刚从天津市和平区行政许可服务中心主任职位上退下来的谢玉华，对《瞭望》新闻周刊记者回想起2003年刚刚上任时的状况不胜感慨。当时，他碰到的最棘手问题就是中介对“中心”的围堵。“老百姓办照难，各类代办营业执照的中介机构就‘火’了起来。此后，中介和‘中心’的关系经历了三个阶段。”
第一阶段——拉拉扯扯乱“中心”。1998年10月“中心”建立后，门口和大厅内始终围绕着为企业代办营业执照的中介散发“小广告”和名片。企业来办事，首先要冲破中介的围堵，过度“热情”的推广和兜售引起企业反感。当时中介办照标价600～800元，为了增加利润他们还会夸大审批难度和自身能力，企业为了尽快办好营业执照，往往还会额外支付各种“好处费”，实际花费至少上千元。
第二阶段——无可奈何坐“中心”。为解决中介围堵问题，“中心”从附近小学借来课桌椅，把中介疏导进大厅。但是中介业务人员素质高低不一，形象参差不齐，给进入中心的办事人员留下毫无章法的印象。“一有企业进来，中介人员一哄而上揽客，空闲时他们则懒散聊天。这与‘中心’整体形象形成极大反差。我们不得不作出新的选择。”谢玉华说。
第三阶段——名正言顺进“中心”。中介的干扰虽然给“中心”的管理带来了一些麻烦，但也让“中心”清楚地看到，中介确实具备专业化服务能力，70多页表格、271项内容的填写，中介与企业以问答形式仅半小时就能够完成，轻车熟路。“既然老百姓需要中介服务以缩短办照时间，政府需要规范行政审批程序，我们就应该将服务关口前移、提供审批的‘前置服务’”，谢玉华说，在市、区领导的财力物力和政策支持下，他们选择了行政审批“中介全程领办”的服务模式。
2007年，经过招标筛选，5家中介进驻“中心”开展服务。和平区区级财政按照其办理业务的数量支付每件200元的服务费用，企业不花一分钱就能享受专业化的办照服务。至此，规范化的代办服务和政府的审批服务融为一体，一个新服务模式诞生了。
2009年，和平区行政许可服务中心开始实行企业注册联合办理工作模式，“全程领办”再次整合提质。企业来到“中心”后，由“中心”工作人员收件，按电脑派位分发到5个中介机构完成材料报送，而后再由“中心”将材料报送至各审批部门。多个审批部门“并联”处理审批案卷，最后由中介机构通知企业一次性领取营业执照、组织机构代码证、公章、税务登记证等。
2010年，中介领办的报件一次通过率达到98%，企业设立平均办理时限仅为2.5天，累计为企业节约资金约453.48万元。
“感觉就像进了烤箱”
中介全程领办服务给企业带来了立竿见影的好处。
“民营企业的嗅觉非常敏感，调整经营范围、变更经营地址、变更股东法人就像家常便饭一样普遍。2007年以来我们就新组建了4个新公司。”厦新华电钢材贸易有限公司财务经理张秀华说，“我是财务出身，但看到这么多专业表格也发怵。中介全程领办之前，向工商税务部门咨询时，碰到对方态度不好被数落几句，我们也只能陪笑脸听着，只求快点把照办下来。现在我们不再直接接触政府部门，办照效率提高了，中介服务态度也非常好，像姐妹聊天一样就把材料报好了。”
吴春燕所在天津市世纪龙科技服务发展有限公司，一年要为二三十家入驻企业代办照，其公司曾在一天之内为一家企业办理了撤资、增资、转股三项审批。而在中介全程领办实行前，这么多项目的审批材料报送，至少要分3天才能完成。
企业办照前，至少要提供注册资本验资证明和租房证明，也就是说一部分资金已经固定在银行账户和房租支出上，拉长办照时间直接影响到企业成本。麦购(天津)集团有限公司董事长胡时俊给本刊记者算了一笔账。“一般来说，‘照前’成本占到总体投资的5%，企业就不满意。特别是对注册资本一千万元以上的公司而言，财务成本将会非常高。如果是注册资本一个亿的企业，办照时间缩短为5天，就可以节约上百万元银行利息。”
天津市和平区工商联副主席刘广文说，以前工商联经常要为企业办照托人找关系。“现在这种事少了，中介全程领办花钱不多，解决的问题可不小”。自2007年6月“中心”实行中介全程领办以来，4年间共领办7558家(新办3509家，变更4049家)企业，按照每件200元的支付标准，财政年均投入37.8万元。
进驻“中心”的5家中介机构，更是别有一番滋味在心头。曾在“中心”门前散发“小广告”的陈淑琴是荣业会计服务有限公司工作人员。“那时我每天户外工作6个多小时，被人讥笑、轰赶。有时人家刚接过广告就随手撕掉了，挺伤自尊。进驻‘中心’后，不仅工作环境好了，‘客源’也稳定了。”
万象税务师事务所总经理刘军，也有围堵“中心”的经历。据她介绍，中介人员进驻后，须服从“中心”统一管理，与行政审批人员工作上同标准、服务上同规范、纪律上同要求。如有违规或被申请人投诉，经核查情况属实，“中心”先提出警告，要求整改；如再有发生，则要求中介组织调换人员，乃至退出服务队伍。“中心”再择优补充其他中介组织进入。
“除了‘中心’的管理，企业、各行政审批部门多少双眼睛也在监督着我们，感觉就像进了烤箱。但我们还是非常愿意做这项业务。”她说，“如果单独评估领办证照业务，我们只是不赚不赔，但它带来的隐性效益特别大。来‘中心’的企业都是源头客户，把他们稳固住了，就有可能拿下代记账等附加值更高的延伸业务。因此，我们非常珍惜在‘中心’的服务机会，着力做好品牌、拓展延伸业务。”
“小改革”破除的利益网
引入中介参与行政审批“前置服务”，看似一项“小改革”，在实际操作层面也曾面临“大阻力”。
“在2007年6月正式实行之前，我们论证了2个多月，反对的声音占90%以上。当时我就意识到了这项改革的难度”。谢玉华说，有人说区政府钱多得没处花了要给中介埋单；有人说可以让退休的工商、税务老干部或者抽调其他行政事业编制人员来领办，为什么要引入中介？等等。
“对比之后我们认为，抽调行政事业编制人员，不仅编制受限，而且‘养干部’太贵，经费开支太大；退休老干部难以贯通工商、税务、公安等多部门的业务，且官气难祛，服务很难到位；而引入中介则可与‘中心’形成契约关系，便于约束管理，提供真正高质量的服务。”谢玉华说。
更大的阻力来自行政审批部门内部。天津市行政管理学会副会长张霁星对本刊记者说，这种服务方式对原有的审批理念和弊端形成了强烈冲击，它既包含着新旧审批理念和办理模式的冲突，也包含着明显的权利冲突和利益冲突。
“可以说，原有管理模式下的既得利益者，都是这项改革的反对者。”张霁星认为，“引入中介组织，等于在企业和政府部门之间筑起了一道隔离带、防火墙，封上了一些人的口袋，吃拿卡要肯定是没戏了。有的审批部门觉得自己连表格都不用讲解了，感觉‘失权’‘失威’了，实际上失去的是‘寻租’机会。此外，围绕‘中心’的银行、刻章、会计、验资等介绍费、咨询费、回扣这些灰色收入也受到了遏制，长期以来形成的一条‘看不见的利益链’被斩断了。”
天津市和平区副区长石季壮说：“我们下决心全力推行中介全程领办，目的有三。一是提升服务质量，为企业营造良好投资环境；二是转变政府职能，提高效能；三是以制度遏制腐败，使老百姓亲身感受到基层廉政治理带来的变化。”
政府埋单的200元，撬动了资本的汇聚，带动了企业的发展，促动了税收的增加。4年间，和平区的财政收入从2006年的12亿元增长到2010年30.07亿元，年均增长24%，招商引资的服务“洼地”效应初步显现。
观察和平区这一“小改革”，分析人士认为，政府退出不该管的领域，既节约了管理成本又规避了腐败风险；通过购买服务将职能延伸进入审批的“前置服务”领域，给百姓投资创业提供了实实在在的方便。一进一退之间，彰显出政府职能转变的价值取向。□
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