■ 本刊视点 ■

　　谁来提起公益诉讼

　　(本刊记者)陈虹伟/文

　　1996年，福建龙岩人丘建东，因当地电信部门没有执行夜间长途电话半价收费的规定，将电话局告上法庭，从而打赢官司，获得“一元二”电话费返还。该案件后来被称为我国“公益诉讼第一案”。“一元二”官司已经收入教育部新版统编政治教科书。1999年，丘建东获中消协等部门联合颁发的“全国城市保护消费者权益十佳志愿者”称号；《经济日报》称丘建东为“中国公益诉讼创始人”。

　　此后这些年，先后涌现出郝劲松等公益诉讼代表。在消费领域还出现了王海一类的职业打假人。

　　而民间组织提起公益诉讼的探索也在进行。2011年10月19日，环保草根组织——自然之友，收到了云南省曲靖市中级人民法院的立案通知书。此前，自然之友曾两次就曲靖铬渣污染事件向该法院提起环保公益诉讼，皆未被受理。

　　近期发生的康菲溢油事故，再次引发社会各界对“谁来提起公益诉讼”问题的热议。中华环保联合会秘书长吕克勤说，以海上溢油事故为例，如果周边渔民和海产养殖者利益受到损害，他们可以对事故责任者提起民事诉讼，要求赔偿损失这是“私益诉讼”。而整个海洋生态环境受到的损害，由谁来提起诉讼呢？这时就需要进行公益诉讼。

　　尽管对公益诉讼的探索和实践一直在进行，但在我国公益诉讼并无法律依据。

　　随着垄断行业问题的频发和食品安全问题的凸显，加之环境污染公共事件的增加，公益诉讼制度缺乏成为各界关心的焦点问题。近年来，一些全国人大代表和专家学者多次提出，应当在民事诉讼法中增加公益诉讼制度。

　　2011年10月24日，在提交全国人大常委会第二十三次会议审议的《中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)》中，首次增加规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关和社会团体可以向人民法院提起公益诉讼。”

　　15年后，公益诉讼终于获得国家立法承认。

　　丘建东在接受本刊记者采访时说，这意味着中国公益诉讼从公民实践到法律制度的建立，令人欢欣鼓舞。

　　有专家称，对我国现行三大诉讼法而言，民诉修改稿中对“公益诉讼”内容的规定无疑是一大创举。无论是诉讼主体的确定，还是诉讼程序的展开，在现行诉讼法上无疑都找不到任何痕迹，而且从该规定的内容上看，它对现行诉讼法理论和实践都是一种大胆的突破。

　　但是，这次新《民事诉讼法》有关公益诉讼的条款中，虽然增加了社会团体的诉讼资格，但没有提及公民的起诉资格。这让一直推动公益诉讼的“丘建东们”非常失望，新《民事诉讼法》将公民个人排除在外，引发了许多争议。

　　2011年12月，中华律师协会将“律师版民事诉讼法修改建议稿”提交全国人大常委会，其中力主赋予公民个人提起公益诉讼的主体资格。

　　破冰之举：民诉法修改首次确立公益诉讼

　　原告一：鲟鳇鱼

　　所处栖息地：中国黑龙江省松花江水体内

　　委托代理人：汪劲，北京大学法学院教师

　　委托代理人：严厚福，北京大学法学院硕士生

　　原告二：松花江

　　所处之地域：中国东北地区吉林省、黑龙江省

　　委托代理人：甘培忠，北京大学法学院教师

　　委托代理人：王社坤，北京大学法学院博士生

　　原告三：太阳岛

　　所处之位置：中国黑龙江省哈尔滨市(松花江北岸)

　　委托代理人：贺卫方，北京大学法学院教师

　　委托代理人：于谨源，北京大学法学院硕士生

　　被告：中国石油天然气集团公司、中国天然气集团公司吉林分公司

　　以鲟鳇鱼、松花江、太阳岛为原告，这不是开玩笑，这是一个真实的诉讼，虽然未被受理。

　　2005年11月13日，中国石油天然气集团公司所属中国石油天然气股份有限公司吉林分公司双苯厂(101厂)的苯胺车间因操作失误发生剧烈爆炸并引起大火，导致100吨苯类污染物进入松花江水体(含苯和硝基苯，属难溶于水的剧毒、致癌化学品)，导致江水硝基苯和苯严重超标，造成整个松花江流域严重生态环境破坏。

　　2005年12月7日，北京大学法学院贺卫方、甘培忠等三位教授及三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一起以自然物(鲟鳇鱼、松花江、太阳岛)作为共同原告的环境民事公益诉讼。

　　师生们在诉状中要求法院判决被告赔偿100亿元人民币用于设立松花江流域污染治理基金，以恢复松花江流域的生态平衡，保障鲟鳇鱼的生存权利、松花江和太阳岛的环境清洁的权利以及自然人旅游、欣赏美景和美好想象的权利。同时，鉴于本案标的额巨大，且涉及环境公益诉讼，原告方同时提出了减免诉讼费用的申请。

　　尽管在赴哈尔滨提交诉状之前六位师生已经意识到本案无论是以自然物作为原告、还是以六位自然人作为共同原告，均与当时现行的《民事诉讼法》有关当事人和起诉的规定不符，存在着原告不适格的法律障碍和最终可能出现法院裁定不予受理的结果。

　　但是，他们认为，此举有益于推进中国司法理念的更新和审判制度的改革，特别是推动正在进行修订的《民事诉讼法》增加有关公益诉讼的条款，在环境诉讼中引入濒危动植物等自然物作为当事人，以扩大当事人的范围和放宽当事人的诉讼资格，构建新的诉讼模式以适应解决人与自然和谐面临问题的现实需要。他们花费了近两个星期的时间准备诉讼文件，由汪劲、甘培忠两位教授自费前往黑龙江省省会哈尔滨办理起诉事宜。

　　然而，令人感到意外的是，法院立案庭在得知诉讼情况后并未接受原告代表向法院递交的诉状及其相关证据，而是在时隔数小时之后由立案庭主管法官温和地向原告代表以口头方式说“本案与你们无关、目前本案不属于人民法院的受案范围”等为由拒绝受理本案，而这一理由与原告代表事前预料的“原告不适格”不一样。

　　尽管本案没有立案，但北大师生对公益诉讼的探索和社会责任的担当给人们留下深刻的印象。

　　公益诉讼一词始于20世纪60年代。由于当时美国的众多社会制度均面临挑战，因而出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度。它们都是为了环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多社会公共利益而展开活动，由此而

　　进行的诉讼被称为公益诉讼。

　　从司法实践看，公益诉讼面临的困难首先是法律对原告资格的限制。我国民事诉讼法规定：原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；行政诉讼法规定：公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。实践中，大量公益诉讼案件因为法院认定原告与案件之间没有直接的利害关系而不予立案或被驳回起诉。因此，“丘建东们”不得不先成为消费者，在权益受到侵害后，再提起诉讼。

　　2009年2月6日，王海在杭州世纪华联(华商店)拿起一瓶可口可乐，迅速地结账。一转身，他就来到了不远处的杭州市西湖区人民法院的立案大厅。“我要起诉杭州中萃食品有限公司。”说话间，他已把起诉书递了上去。

　　杭州中萃食品有限公司在当地颇有名气，因为该公司是可口可乐公司的主要合作伙伴。

　　王海在起诉书中提了几点诉讼请求：判令中萃在产品包装上标注添加剂的具体成分和含量(尤其是咖啡因)；判令中萃在产品包装上标注警示说明“不适宜人群：少年儿童”；判令中萃在产品包装上标注警示说明介绍过量饮用的危害结果。

　　王海在起诉书上说，联想到刚刚过去的春节长假，亲朋好友聚会时家中的小孩都不断叫嚷着要喝可乐，原告怀疑可乐中的咖啡因可能导致小孩饮用上瘾。“使用兴奋剂的危害主要来自激素类和刺激剂类的药物，咖啡因即属于刺激类药品。特别令人担心的是，许多有害作用在数年之后才能表现出来。”

　　王海认为：“咖啡因是公认的中枢神经兴奋剂和致瘾物质，成人每天摄入200毫克咖啡因就会导致咖啡因依赖，处于身体发育期的儿童则更容易对咖啡因上瘾。”

　　对这起特殊类型的侵权案件，法院认为：咖啡因属于食品添加剂，按照我国现行的相关法律法规，食品添加剂只需要标注，没有法律法规强行要求对食品添加剂的含量进行标注。可口可乐公司在其包装上注明了食品添加剂成分包含了“咖啡因”，因此中萃公司产品标签是符合国家法律规定的，已经履行法定义务，且标注合法，不属于欺诈行为。法院最后宣判：驳回王海的诉讼请求，并由其承担50元诉讼费用。

　　对此结果，人们并不感到意外。在实践中的公益诉讼，败诉是非常普遍的。由于我国没有公益诉讼的理论和立法，没有实体法和程序法作为支撑，在司法实践中表现为一系列的“难”，起诉难、审理难、判决难、胜诉难、执行难。

　　康菲溢油事故发生已近半年。根据我国海洋环境保护法的规定，对破坏海洋生态造成海洋环境污染事故的单位，由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。国家海洋局曾明确表示，对康菲溢油事故造成的海洋生态环境损害将依法诉讼进行索赔。但到目前，公众并没有得到已经起诉的消息。

　　中华环保联合会环境法律服务中心督查诉讼部部长马勇介绍，现行民事诉讼法第108条规定，原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。这就使很多社会团体无法成为公益诉讼原告。“有的地方被污染了，我们不能以原告资格告这个污染企业，只能看着干着急。”马勇说。

　　此外，针对康菲溢油事故给海洋生态造成的损害，已有公民个人向法院提起公益诉讼，但未被受理。可以说，康菲事件再次把公益诉讼缺失推到风口浪尖上。

　　虽然公益诉讼在我国实践中遭遇以上种种困难，但人们参与其中的热情有增无减。在人们的期盼中，2011年10月24日，《中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)》亮相全国人大，其中首次明确有关机关和社会团体可以提起公益诉讼，受到了如潮的好评。

　　“现在环境污染及侵害消费者权益的事件有增多的趋势，但提起公益诉讼于法无据。”全国人民代表大会常务委员会委员、农业与农村委员会副主任委员刘振伟委员说，草案新增加的公益诉讼制度，是此次民诉法修改的一大亮点，其影响是深远的。

　　全国人大常委会委员、全国妇联副主席陈秀榕委员也认为，公益诉讼是为了保护社会公共利益和国家利益而提起的诉讼，社会各界长期以来一直呼吁建立公益诉讼制度。这次修改民诉法，规定有关机关、社会团体对损害社会公共利益的行为可以向法院提起诉讼，回应了社会关切，是草案的突出亮点之一。

　　“在程序法层面建立公益诉讼制度，是我国民诉立法的重大进步，对这一点应予以充分肯定。”南振中委员说。

　　而这一立法规定很快得到各方的回应。12月12日在深圳举行的2011年城市维权论坛上，北京、上海、广州、深圳等22家城市消费者协会联合向全国人大常委会法制工作委员会发出了《关于在〈消费者权益保护法〉中增加消费者组织代表不特定多数消费者进行公益诉讼的建议》，呼吁在《消费者权益保护法》修订过程中，明确消费者组织在消费侵权公益诉讼中代表不特定多数消费者进行公益诉讼的权利和主体资格。

　　《建议》提出，目前《民事诉讼法》《消费者权益保护法》都在修订中，在《民事诉讼法》的修改建议中已增加了公益诉讼的相关规定，但对消费领域公益诉讼案件的诉讼主体并未作出明确、具体的规定。

　　据了解，目前一些地方已经在司法实践中做了一些尝试。例如，2007年广西壮族自治区人大常委会通过的《广西壮族自治区消费者权益保护条例》即赋予了广西消费者权益保护委员会“可以代理不特定的多数消费者对损害消费者权益的行为提起诉讼”的权利。

　　近年来一直从事公益诉讼制度研究的厦门大学法学院教授齐树洁建议，将提起公益诉讼的权利赋予具有公益性质的社会团体，这些团体包括妇女团体、消费者团体、劳动者团体以及各种产业组织、专业团体等，由该团体提起诉讼要求实施侵害公共利益行为的主体停止实施违法行为，确保法院作出有利于消费者的判决，真正惠及不特定多数人。

　　未规定个人公益诉讼防止个别人“牟利”

　　2011年12月15日，重庆市万州区法院一审对职业打假人士刘江涉嫌敲诈勒索一案进行了宣判。判决书厚达58页。法院宣布刘江等人被公诉机关指控的“敲诈勒索罪”成立，刘江被判处有期徒刑7年。

　　刘江曾被誉为“成都打假第一人”，从2008年起，刘江先后赴重庆、云南、贵州、湖北、江西、山东等地，对县、市、区级电视台的虚假广告进行监测，打假索赔。

　　判决书称，根据万州区检察院指控，2008年6月，被告人刘江发现全国各地许多电视台播放的医疗类广告存在夸大疗效等违法行为，于是招募了胡海天、莫天和等人为员工，分别安排到相关省市住下，收看当地电视台播出的医药类广告，并将广告录制成光盘，然后到当地购买一份广告中播出的产品。购买产品后，刘江在其开设的“刘江说法网”上制作举报材料。这些材料由胡海天、莫天和等人打印并邮寄到每家电视台所在的党委、政府、工商局、药监局、广电局等相关主管部门。各电视台受到相关处罚后，一般都会按照刘江在举报材料中留有的联系方式与其联系。在联系中，刘江以举报该电视台相威胁，向其索要钱财。刘江一旦收到钱后，便在“刘江说法网”上将举报内容删除。他用这种方法获利242万元。

　　职业打假人被曝出敲诈勒索丑闻，刘江案并非首例。2003年，有“假药克星”之称的职业打假人臧家平，被法院以敲诈勒索罪判处有期徒刑3年。

　　臧家平原是青岛市公安局治安队检测中心职工，病休在家，后专门进行买假索赔，一度成为与王海齐名的职业“打假”人。2002年，臧家平在青岛市花1674元购买了一保健品厂生产的“藏汴宝”补肾丸，自称服用后出现头晕等不良反应，然后找到该保健品厂驻青岛办事处销售代表崔某要求赔偿，经商议崔某付给臧家平人民币8万元。同年4月，臧家平在北京花7068元购买“藏汴宝”补肾丸，以同样方式让该保健品厂副厂长宁某赔偿了5万元。

　　虽然已得到巨额赔偿，但臧家平仍不满足，他再次找到宁某，称他的康柏牌笔记本电脑中存有关于“藏汴宝”补肾丸是假药的调查文章，若购买该电脑，可以避免该文章向媒体曝光。宁某同意以人民币3.5万元的价格购买该电脑(经鉴定，电脑实际价值人民币7500元)。宁某不想吃这哑巴亏，同时报了警。当宁某把钱交给臧家平，臧家平准备离开时，被公安人员抓获。

　　法院审理认为：臧家平要求事主购买其存有调查文章的笔记本电脑的行为，构成敲诈勒索罪，遂作出上述判决。

　　近年陆续有一些职业打假人被检察机关以涉嫌敲诈勒索罪公诉，后被判无罪，但这一打着公益行为为自己牟利的行为在社会上引起广泛争议。

　　而王海起诉的对象几乎都是大公司，他解释，“起诉大公司社会价值更大。”在今年起诉“蓝月亮”洗衣液添加荧光增白剂的诉讼中，在庭审中，对方却质疑王海是竞争对手的工具，这让王海很愤怒。

　　他认为，即便真的这样做了，也不存在问题，企业之间互相监督，能促进行业自律，最终会增加消费者的福利。

　　但这毕竟是王海的一面之词。利用个人起诉滥用诉权达到整治竞争对手的目的，在实践中也是存在的。

　　有人认为，此次公益诉讼立法，没有将公民个人作为起诉主体，可能是为了规避某些风险。很多打假人，往往是“知假买假”再去起诉。

　　“没有让个人提起公益诉讼估计是立法机关担心滥诉。”郝劲松在接受媒体采访时说，现在刚刚给NGO组织放开口子，还在试验阶段。如果公民个人也可以提请公益诉讼，法院可能还不知道如何应对。

　　郝劲松表示了自己的忧虑，个人被排除在公益诉讼之外由此将产生的后果就是：以前我以个人名义提起的公益诉讼，大多数都赢了。但是以后，很可能有法官会说，根据新的民诉法修正案，只有社会团体或相关机关可以进行公益诉讼，但公民个人没有资格，反而不予以立案。

　　丘建东也对此表示了质疑，如果按照现行规定，郝劲松要起诉春运火车票涨价，是不是应该去成立一个“铁道之友”的协会？我是不是要去成立一个“电话之友”，再以所谓社会团体的名义正式提出诉讼，岂不是很滑稽？

　　中国政法大学诉讼法教授洪道德在接受本刊记者采访时说，目前新民诉法修改没有提及公民个人可以进行公益诉讼，也许是为了防止个别人为了牟利进行商业“勒索”。他认为，既然民诉法规定了公益诉讼，就不该对主体作出限制和挑选。任何制度都可能被不良动机的人利用，但不能因为有人去钻法律的空子就废除法律本身吧？

　　洪道德教授说，公益诉讼应该容许个人作为诉讼主体，但同时对于滥用诉权的人可以制定处罚措施，比如承担败诉的费用等。

　　而清华大学法学院教授、中国法学会民事诉讼法学研究会会长张卫平却对此有更深层次的思考。他认为，公益诉讼需要解决的问题是，哪些主体可以提起公益诉讼？一般认为可以提起公益诉讼的机构、团体应当包括具有法律监督权的检察机关和从事相关公共权益维护的团体，如环境保护组织等。人们一般认为，由于检察机关没有损害赔偿请求权，因此检察机关提起的公益诉讼仅限于禁止或停止侵害的不作为诉讼。如果公益诉讼是由某些团体、公民个人提起的，则涉及到公益诉讼判决在判决效力方面的扩张，这种扩张性也需要在法律上加以规定。

　　律协提交民诉法建议稿：赋予公民个人主体资格

　　2009年3月4日，北京问天律师事务所律师周泽一纸诉状将中国移动通信集团北京有限公司及中国移动通信集团公司以滥用市场支配地位为由告上了法庭。

　　此后，北京市东城区人民法院正式受理了此案。媒体称，这是反垄断法实施以来，发生在通信领域的第一起案例。

　　周泽的诉讼请求主要有两项，一是请求“判令第一被告停止滥用市场支配地位，强行向原告每月收取月基本费(俗称‘月租费’)的侵权行为，以及在移动通信服务收费上，对原告与其他同等交易条件的交易相对人实行差别对待的做法”；二是判令两被告共同退还近两年来违法向原告收取的“月租费”1200元。

　　多年来，律师由于职业的特点一直是公益诉讼的主力军之一。

　　11月27日，全国律师协会在北京召开了新民诉法修改审议会。与会专家和律师一致呼吁希望把容许公民个人进行公益诉讼写进去。

　　律师代表认为，公民个体作为公益诉讼的主体，在践行公益诉讼方面有着十分重要的作用。律师郝劲松三次起诉铁路部门虽然都遭败诉，但却激起了媒体与公众的集中关注，并促使铁道部决定在全国火车上配备特别印制的铁路专用发票，中国火车不开发票的历史彻底结束；律师黄金荣诉铁路部门之后，火车票强制保险问题也始为公众所知，虽然法院以原告“知情权被侵害不具备侵权的构成要件而不成立”驳回其起诉及上诉，但由此开启了取消火车票强制保险之门。如果法律规定个人可以提起公益诉讼，像郝劲松、黄金荣起诉铁路部门这样的案件，一定能够得到更加公正的审理，产生更加积极的社会反响。

　　“公益诉讼可以排斥公民吗？”这样的讨论在网上也被许多网友所关注。

　　有网友说，康菲石油案和“民诉修改”引发了社会对“公益诉讼”的关注，但民诉法草案却将“公民”排斥在外，这是惊天的倒退！

　　渤海污染“中国公益诉讼第一人”博浪沙认为——公益诉讼本身保护的不是一个人的利益，是公共群体的利益，无公民参与的公益诉讼制度，就像一座漂亮的庙宇里面没有神灵！

　　全国人大常委会委员、全国人大外事委员会副主任委员南振中委员则提出，草案关于公益诉讼的规定，将原告主体限定在“有关机关和社会团体”的范围内，未赋予公民和其他组织、法人单位独立诉权。而环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等实体法都明确规定公民对于污染和破坏环境的单位和个人有检举和控告的权利。

　　“建议草案对公益诉讼的原告范围作适当调整，使公民及其他法人单位均可通过公益诉讼维护社会公共利益。”南振中委员说。

　　全国人大常委会委员、中国法医学会名誉会长丛斌也认为，公益诉讼主体应当是三种类型：公民、有关机关和社会团体。公民是自然人，法人和自然人在民事诉讼中的诉讼地位和权利是一样的。对于社会公共利益的损害，公民理应有提起诉讼的权利，理应有维护公共利益的责任。

　　“公益诉讼的主体应该是每一位公民”几乎成了每一位法律人的心声。全国律协征集各省律协和上百名律师代表的意见后认为，考察国外公益诉讼实践可以看到，其本质就是公民参与。中国十余年的公益诉讼实践更是公民推动的。公民享有公益诉讼资格，应当提到宪法权利的高度。

　　全国人大代表、黑龙江夙生律师事务所主任迟夙生认为，只有将“公益诉讼”的权利交给每一位公民并大力鼓励其行使权利才有可能治疗社会的“冷漠症”。本次民诉法修订草案修改了有关公益诉讼的内容，但它的主体只是概念模糊的“有关机关”，这会让“公益诉讼”变成空谈。迟夙生建议，公民个人也应该成为公益诉讼的主角，并建议公民个人提起的公益诉讼，应“免收诉讼费，勘验费、鉴定费、聘请律师费由败诉一方承担”。

　　公民个人可参与公益诉讼并对此予以大力支持和鼓励成了律师版民诉法修改建议稿的核心，这也成了多数法律人的心声。

　　行政机关成为公益诉讼主体的弊端

　　2011年3月12日，“公益诉讼的困境与未来”学术研讨会召开，会上讨论公益诉讼的困境包括立法不完善，司法不支持，诉讼对象过于强大等。一名专家在会上表示，公益诉讼的目的是维护社会公共利益，因此公益诉讼更多地应该寄希望于社会公益组织和公民个人，而不是检察机关和行政机关的参与和推动。

　　2010年12月13日上午，“云南省环保公益诉讼第一案”——嵩明县七里湾大龙潭水质污染环境公益诉讼案在昆明市中级人民法院公开审理，云南省目前规模最大、规划设计较为完善、配套设施较为齐备的生猪养殖基地被指对周边的水源造成了一定污染。

　　昆明市环保局作为公益诉讼人，将大龙潭水质污染的“黑手”——云南最大生猪养殖基地，官渡区标准化生猪养殖基地小哨生态畜牧小区的产权公司昆明三农农牧有限公司和昆明羊甫联合牧业有限公司告上法庭，要求对方立即停止对环境的污染，赔偿为治理大龙潭水污染所发生的全部费用，暂计417.21万元；赔偿为处理水污染事故所产生的专项应急环境监测费和污染治理成本评估费，共计15.5万元。昆明市人民检察院以支持起诉人身份出庭。

　　昆明市环保局在起诉状中称：2007年1月23日，羊甫公司从官渡区小哨村委会获得了1000亩集体土地使用权，用于官渡区标准化生猪养殖基地小哨生态畜牧小区项目建设。2008年7月23日，羊甫公司的主要股东又注册成立了三农公司，并将生猪养殖小区的建设、招商和经营事项交由三农公司实施，但未报行政审批部门申请变更项目建设主体。

　　2009年9月起，三农公司在未按环评批复要求建成污水收集处理设施的情况下，陆续允许养殖户进入养殖小区养猪，对养殖户养殖生猪所产生的养殖废水任其随意排放，或仅仅采取利用生猪养殖小区内自然形成的土坑或开挖若干收集池的方式临时收集存储。由于三农公司未对收集池做任何防渗工程处理，养殖废水渗入地下水系统，导致距养殖小区不足1公里的嵩明县杨林镇大树营村委会七里湾大龙潭水质于2009年11月开始出现发黑发臭现象，人畜无法继续饮用，使长期以来依赖该水源生活、生产的大树营村委会相关村组人畜饮水发生困难。经卫生防疫和环境监测部门多次抽样监测，证实该大龙潭水氨氮指标和菌落总数及大肠杆菌等指标严重超标。

　　这起由行政机关作为原告提起的公益诉讼在社会上产生巨大的反响。人们说“行政机关终于干了自己应该干的事”。

　　但是，在中国政法大学行政诉讼法教授王成栋看来，行政机关并不是公益诉讼的理想原告。因为行政机关是拥有执法权的综合管理部门，由其充当公益诉讼原告，难免有怠于行使职权的嫌疑，也有行政不作为之嫌。同时，王成栋认为，行政机关往往肩负沉重的行政管理职能，对于诉讼这种耗时耗力的工作，时间和精力都不容许。

　　全国人大内务司法委员会委员戴玉忠认为，草案规定的公益诉讼起诉主体用“有关机关”的表述不合适。一是有关机关的表述不明确，民事诉讼本来是平等主体之间的诉讼，公益诉讼是一种授权性的诉讼，这种授权应明确是授予哪个单位的。二是我国与社会公共利益有关的机关很多，党的机关、权力机关、行政机关、审判机关、检察机关等等，都与公众利益有关，都能够成为公益诉讼的主体吗？显然，党的机关、人大机关、审判机关是不能作为公益诉讼主体的，剩下的就是行政机关和检察机关，用“有关机关”的表述是不合适的。三是我国的行政机关作为公益案件起诉主体也有问题。我国的行政机关权力比较广泛，像这次草案提到的环境污染、食品安全等公共安全问题，政府都有主管部门，都有权对企业、社会组织造成这样的公益侵权案件进行查处，保护公民的合法权益，不必作为诉讼主体再将案件起诉到法院。

　　戴玉忠委员认为，我国的行政机关不同于西方国家的行政机关，西方国家的行政机关一般不直接介入经济和市场活动，而我们的行政机关是党领导下的代表人民利益、为人民办事的政府机关，在招商引资、建设开发等经济活动中都直接参与，也可能是公益案件侵权主体或共同侵权主体。因此，目前不宜把行政机关作为我国公益案件的起诉主体。

　　中华女子学院法学院教授张丽荣在接受本刊记者采访时说：“规定行政机关作为公益诉讼主体不太靠谱，许多公益诉讼都是行政机关本身不作为而产生的，比如环境污染的诉讼，而赔偿义务机关就是环保局，这样怎么能指望环保局呢？”

　　她说：“不能说制度表面精巧了，而实践中根本无法实施。”

　　NGO组织作为公益诉讼主体面临困难

　　在没有直接利害关系人或这些当事人不愿意出面维护公益的情况下，究竟谁可以代表公益进行诉讼呢？

　　多数专家认为，检察院没有权力垄断诉权，公益诉讼是诉权多元化的一个必然结果，现代社会国家权力社会化的一个主要表现是诉权的社会化，在国家没有能力担任社会保姆的现代社会，就由社会来保护自己，应可以由社会团体和个人提起公益诉讼，而不应有主从的区别；另外放开原告资格并不会造成滥讼，不会存在“全国人民揭竿而起”的局面，即使有这样的局面，对制约政府而言也是好的现象。

　　行业组织作为公益诉讼的主体也有问题。洪道德教授在接受本刊记者采访时说，像三聚氰胺奶粉事件，本身就是行业内部存在的不负责的行为，你能指望奶业协会做原告吗？

　　戴玉忠委员认为，我国的工会、妇联、共青团作为人民团体，它代表着广大职工、广大妇女和广大青年的利益，赋予这样的人民团体和社会团体公益案件的起诉权，是可以的。

　　但是不少学者对妇联和工会的代表能力也提出了质疑，认为民选的组织更具代表性；还有学者从实际工作效率的角度指出妇联这样的半官方半民间的社会团体往往从利益选择出发决定是否推动公益，而相比之下NGO则更具公心也更有效率地推动公共利益和社会改革，因此在设计主体资格时，应充分考虑NGO的社会作用。

　　其实，NGO(非政府的民间组织)组织在我国发展道路并不平坦，还面临许多问题。据中华环保联合会发布的《中国环保NGO蓝皮书》，截至2008年10月，全国共有环保民间组织3539家，其中由政府发起成立的环保组织1309家，学校社团组织1382家，草根环保组织有508家，国际环保组织驻中国的机构有90家。事实上，这些环保NGO组织绝大多数都面临注册难的问题。中华环保联合会曾对2768家环保NGO组织身份进行调查，调查结果显示，2768家环保NGO组织中，在各级民政部门注册登记率仅为23.3%。

　　而此前，中国政法大学环境资源法研究和服务中心曾发布“NGO以法律手段推动环境治理调研报告”。这份报告认为，目前，我国民间环保组织的发展大概有两种途径，一种是自上而下的发展模式，这种民间组织大多具有政府背景，且有合法的法律地位；另一种则是自下而上的发展模式，人们习惯将其称之为“草根”NGO。

　　目前，“草根”NGO很难取得合法的身份。其中主要原因是，目前我国实行的双重审批制度。一个民间环保组织在登记注册的时候，既需要业务主管单位的审批，也需要行政主管单位的审批，这就是所谓的双重审批制度。而这种双重审批制度是导致民间环保组织“注册无门”的根本原因，并最终导致“草根”民间环保组织处于非法状态。

　　据清华大学专门从事中国NGO研究的邓国胜教授调查，52%的环保NGO提出，他们最大的愿望是希望降低登记注册门槛。

　　而洪道德则认为，公益诉讼最终的有关社会团体的界定应该是“在民政部门注册的社会团体”，这就将许多公益组织排除在外。因此，民间公益组织成为公益诉讼主体并不容易。

　　对于公益诉讼具体的制度建设，有学者主张参照美国的经验，逐步建立代表人诉讼、告发人诉讼和律师的实验诉讼制度。还有学者认为，对公益诉讼的构建而言，重要的是是否属于公益而不在于诉讼的主体。

　　专家们认为公益诉讼还有很长的路要走，清华大学法学院教授、中国法学会民事诉讼法学研究会会长张卫平说，近十几年来，公益诉讼一直是社会关注的热点问题。公益诉讼首先需要界定的是，哪些纠纷所引发的诉讼属于公益诉讼？现在具有共识的是因破坏环境、环境污染以及侵害消费者利益所发生的纠纷提起的诉讼应当属于公益诉讼。关于国有资产流失是否属于公益诉讼，是否可以通过公益诉讼的方式予以维护存在争议。

　　而全国消费者协会律师团团长邱宝昌对记者说，公益诉讼制度确立后，经费该如何保障，在立法上留下了口子。

　　我们不得不承认，一部确立了公益诉讼的法律规定不能“看起来很美”，要把它真正落到实处和良好运转，的确任重而道远。E