化解保障房建设资金压力，重构政策性住房金融体系刻不容缓

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　来建强袁军宝席敏刘德炳

　　今年国家继续大力推进保障房建设，安排新开工保障房700万套以上，基本建成500万套以上；这意味着2012年保障性安居工程建设施工量将达到历史最高水平，资金筹集是否会存在压力？

　　《瞭望》新闻周刊记者日前在各地调研发现，随着保障性住房建设的增量增速，主要依靠地方财政投入和银行贷款支持的公租房、廉租房等保障房，仍然面临较大的资金压力。受访地方工作人员以及专家指出，破解这一难题亟待顶层设计新机制，加快建立符合我国国情的政策性住房金融政策体系。

　　地方保障房资金之渴

　　位于黄河三角洲的山东省高青县，去年全县共开工建设各类保障房446套，完成任务总量的115.5%。今年的开工任务是1286套。

　　这个人口约为36万的小县城去年实现地方财政收入7.6亿元，在山东算得上中等以上水平。“筹集资金在各地保障房建设中是最大的困难，高青也不例外”，县房管局局长孙明昌说，“建设保障房必须有资金保障，我们的资金来源主要有三块：上级财政补助一部分、县里补贴一部分、房管局想办法筹集一部分。”

　　本刊记者了解到，在高青，廉租房每套面积约50平方米，建筑成本加上小区配套及拆迁补偿等费用，建设总成本约14万元，国家财政每套给予1万元补贴。山东省去年拨付廉租房及公租房建设资金总共60万元，其中一部分可用于廉租房。“廉租房是需要资金最大的一块，去年建设完成的36套保障房，县财政就拿出了400多万元，占总成本的80%以上。”县房管局副局长董高峰说。

　　对公租房建设，县政府在资金、建房用地方面给予了扶持和政策优惠，主要由企业出资建设，据介绍，在去年该县开工的210套公租房中，高青稳昇公司完成29套、扳倒井公司完成50套、钜创公司完成131套。

　　为解决经济适用房建设资金，高青县相关部门也动了不少脑筋。董高峰说，在用好县里的200万元启动资金的基础上，我们动员房管局干部职工先掏款垫资，等到预售房款回来后再还给大家。就这样，“捐款”凑了300多万元，同时，开发商、建筑商各预支一块，确保了建设任务的顺利完成。

　　今年，高青县的保障房建设有了更高的任务目标，计划开工1286套，计划总投资1.65亿元。对资金来源，董高峰说，今年的模式基本还是和去年一样，经适房前期资金的筹集虽然有点难度，但只要我们做细工作，还是能够克服；棚户区改造如果先盖后拆将面临着前期启动资金如何筹集的问题；廉租房将尽快申请落实市里每套5万元的补贴；公租房还继续鼓励引导企业等社会力量参建。

　　需要精打细算的不仅仅是高青。宁德市是福建省东部经济落后地区，据该市住房保障部门负责人介绍，全市去年新增保障房建设任务投资逾15亿元，接近去年全市财政收入的三分之一，而同期宁德市财政计划安排的保障房建设资金仅有3400多万元，扣除能预见的土地出让收入、中央补助资金等外，占50%以上的保障房建设资金要靠政府融资和房地产企业投资解决。另一方面，去年以来，宁德市成功出让的土地不多，既无法借商品房开发与保障房“捆绑”，也无法从土地出让收益中计提资金。

　　为实现资金平衡，一些城市加大了财政投入，以北京为例，2011年6月成立了保障房建设投资中心，市财政一次性注资100亿元作为资本金，期望发挥财政资金的撬动作用，千方百计筹集资金。

　　创新机制吸引社会资金

　　长期关注房地产金融问题的北京市人大常委会副秘书长黄石松认为，从长远来看，完成“十二五”保障房目标任务只是“万里长征走了第一步”，建成适合我国国情的基本住房保障制度，还需要很长一段时间。

　　受访专家认为，在当前的货币政策背景下，受存贷比等监管考核指标的制约，商业银行实际上很难主动将有限的信贷资金用于保障房项目。

　　以公租房为例，本刊记者从建设银行福建省分行了解到，一些国有银行机构选择公租房项目十分谨慎，通常需地方财政明确给予一定补偿，在确定期限结束后，如正常回收公租房投资收益不能弥补银行本息，地方政府给予一定补贴。

　　对此，中国房地产学会副会长陈国强在接受本刊记者采访时指出，公租房项目一般要20年左右才能收回投资成本，银行机构确保贷款安全必须要得到“财政承诺”，这实质上是以地方政府的土地财政收益托底，容易引发财政风险和金融风险。

　　面对资金缺口，除政府投入、银行资金外，能否吸引社会资金进入？多位受访业内人士指出，投资风险较大，是绊住社会资金进入保障房建设领域的主要因素之一。

　　民营房地产企业较多的福州市，却鲜见民营房企参与保障房项目建设。受访的民营房企负责人说，保障房售价一般相对固定，但建筑材料价格向上波动较大，用工费用上涨较快，这些成本上的不确定加大了建设保障房的风险。此外，一旦在保障房项目建设、管理过程中出现不规范现象，民营房地产企业都无能力应对，只能增加企业的不必要负担。

　　据介绍，福建省去年计划建设公租房7万套，为吸引社会资金，尝试推出了公租房“配套”商业开发的模式，即允许新建公租房可以按照一定比例在底层配套商业店铺，用于出租出售。

　　“这种‘配套’模式看起来很美，但风险还是很大。”福建省内一家大型房地产开发集团负责人对本刊记者坦言，“只有将公租房项目选择建在市区繁华地段，项目用地由政府无偿划拨，上面建公租房，下面建商铺，一卖一租，收益才能基本覆盖成本。如果项目用地选在偏远地段，商铺的销售就难以让人有乐观的预计。”

　　另一方面，通过金融创新吸引社会资金的制约因素也尚未解决。以北京市发行的私募债为例，期限为2年，票面利率为6.2%，综合成本为7.2%。由于期限短，这一部分资金只能用于经济适用房、限价商品住房等可售型项目，但资金成本完全由购房人承担，相当于推高定价约10%~15%。

　　重构政策性住房金融体系

　　在调研采访期间，基层普遍向本刊记者反映，在2012年保障房建设任务更繁重的现状下，资金缺口的现象或许将更为突出。

　　受访业内人士及专家认为，破解保障房资金缺口问题，亟待在国家层面对保障房建设从融资、运营等诸多方面建立一整套可行的新机制，重构我国的政策性住房金融政策体系。

　　福建省宁德市发改委有关负责人认为，解决公租房建设融资难的出路在于国家要鼓励金融创新，房地产信托投资基金是比较适合公租房长期发展的融资模式。2004年，央行、银监会、证监会等多部门就着手筹划在国内推出房地产信托投资基金产品，但之后因复杂的经济环境导致难产；现在各地迎来大规模的保障房建设时期，应是国家考虑重启房地产信托投资基金的良好时机。

　　“短期内，各地暂时无法通过房地产信托投资基金进行保障房融资，可先通过银信合作来获得公租房、廉租房等保障房建设资金。”这位负责人建议，“通过银信产品获得资金后，可运用BT模式建设公租房和廉租房，地方政府到期回购可以支付较少的融资成本。等到房地产信托基金条件成熟后，地方政府可再把相关收益权打包出售。”

　　福州大学房地产研究所所长王阿忠等专家建议，首先，继续加大中央财政对廉租房建设的资金支持。廉租房建设补助标准从2008年的每平方米200元提高到2010年的每平方米400元，对促进地方保障房建设起到不小作用，随着建材和用工等成本上涨，中央财政可适当再提高廉租房的补助标准；其次，建立合理的利益激励和风险分担机制，消解民营房企参建保障房的顾虑，确保房源的建设质量和投资效率。

　　黄石松则从加快建立符合我国国情的政策性住房金融政策体系出发提出了一套解决方案。他认为，首先，应加强政策统筹力度。对保障房项目的融资规模，单独设立统计科目，不与商业房地产开发、商品住宅开发项目混同，并根据保障房项目的建设经营特点，配置专项融资规模，进行专项管理，实施“定向宽松”的政策，分类制定监管考核指标。针对金融机构出台系列优惠政策，有效调动商业银行的积极性。比如，允许保障房项目采取更灵活的贷款利率，对于银行提取此类贷款拨备适当放宽，减免其相关税费，放宽对贷款期限的要求，允许此类贷款在项目建设期内可以只还利息不还本金，待项目进入运营期再制定逐年偿还本金计划。允许在政府作为投资主体的公共租赁房建设中发行房地产信托投资基金，并给予相应的政策优惠，切实降低资金成本，吸引社会资金参与。

　　“其次，对住房公积金制度进行全面的改革，探索建立符合我国国情的政策性住房金融制度体系。”黄石松建议，在现阶段，可对公积金制度实施“有扩有限”，回归住房公积金制度的政策性金融功能。

　　再有，改进保障房土地供应机制，降低建设成本，引导社会资金广泛参与。

　　“制约公共租赁房社会化融资的关键因素是其建设成本过高，导致资金回收时间长、资金回报低。土地成本的居高不下直接抬高了保障房的建设成本，成为制约资金平衡和回收的最关键因素。”黄石松认为，应进一步深化土地使用制度改革，创新不同类型保障房土地供给的划拨、出让、协议租赁等方式，切实降低供地成本。

　　这包括：研究建立保障房建设用地定向储备制度，为信贷资金和社会融资进入提供制度保障；研究允许在集体土地上建设公共租赁房的相关政策，由于土地前期补偿款占项目总投资的50%左右，鼓励农村集体经济组织利用存量集体建设用地建设公共租赁房，综合建设成本可降低3成以上，基本可以实现在15年左右收回建设投资；这样既为一部分追求长期、稳定、低风险的大额社会资金提供了可供选择的投资渠道，也解决了公共租赁房的融资难题。□