“民间组织参与环境公益诉讼，拓宽了诉讼主体的多元化，大家都来关心环保，遏制破坏和污染，对环境保护无疑是一种帮助”

　　文/《瞭望》新闻周刊记者李俊杰

　　2月10日，中华环保联合会环境法律中心督查诉讼部部长马勇向广西河池市环保局发出律师函，就广西龙江镉污染事件建议河池市环保局提起环境公益诉讼。

　　此前的1月15日，河池市环保局接到宜州市环保局报告，反映龙江河宜州市怀远镇河段水质出现异常。之后经采集水样化验分析，发现龙江河段，镉含量严重超标。一场声势浩大的“河池保卫战”就此打响。

　　中华环保联合会是环保部主管的全国性社团，“维护公众和社会环境权益”是该组织的一项重要内容。马勇告诉《瞭望》新闻周刊记者，从2009年至今，他所在的中华环保联合会以社团组织身份作为原告，成功办理了5起公益诉讼案件，均获胜诉。

　　5起案件主要集中在江苏及贵州两个省份，马勇解释，这与两省设立了环保法庭及地方性法规中允许民间组织可以作为公益诉讼案件的原告有关。

　　但在广西河池，并没有专业的环保法庭，也没有审理过类似案件。按照马勇的设想，如河池市环保局自收到律师函后60日内仍未提起诉讼，中华环保联合会将向有管辖权的法院提起公益诉讼。但即便如此，若当地法院不受理中华环保联合会作为原告的诉讼请求，并不违法。

　　在马勇看来，此次污染企业不但对特定的公民、法人的民事权益造成了损害，还对不特定主体，即国家和社会公众的环境权益造成了损害。他观察发现，现实中，肇事企业相关责任人被刑事追责及民事赔偿后，损害的公共利益部分，诸如水体、土壤等生态修复，容易被忽略，极少被提起公益诉讼，最终仍是“企业污染，政府埋单”。

　　民间组织的原告角色在环境公益诉讼的地方实践中早已“破冰”，如何在法律上“正身”，理顺法律关系，这是马勇等人所期盼的。

　　环境公益诉讼试水

　　中华环保联合会副主席兼秘书长曾晓东告诉本刊记者，龙江镉污染事件中，重金属镉的泄漏量之大在国内历次重金属污染事件中十分罕见，且镉具有毒性，其在生物体内的半衰期极长，可达10年至20年，甚至可伴随生物体的整个生命周期，加上该次事件污染区域较广，“必须通过公益诉讼来解决生态修复问题。”

　　2005年松花江污染事件后，便有专家呼吁要在国内试点环境公益诉讼，即由非直接利益相关者以公益名义，对污染者提起诉讼。

　　2005年12月3日，国务院下发的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中便提到“公益诉讼”概念，其中指出，要发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。

　　随后的2007年，部分省级高级人民法院在地方法院开始试点设立环保法庭，鼓励开展环境公益诉讼。2007年11月20日，贵阳市中级人民法院环境保护审判庭和清镇市人民法院环境保护法庭同时成立。

　　马勇说，在环境突发事件日益增多，环境污染类案件判决难、执行难的背景下，贵州率先探索成立环保法庭的模式很快在全国推广。

　　2010年7月，最高人民法院下发《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，明确规定，在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平。

　　据不完全统计，目前，全国共有16个省(直辖市)自行设立61家环保法庭，以环保审判庭、独立建制的环保法庭和环保合议庭3种模式存在。

　　提起环境公益诉讼的原告中，有检察院、相关行政职能部门，也有民间环保组织。

　　马勇告诉本刊记者，他们就龙江镉污染事件向河池市环保局发送环境公益诉讼建议律师函的底气，与之前多起成功案例有关。

　　2011年1月，中华环保联合会诉贵州省贵阳市乌当区定扒造纸厂污染环境公益诉讼一案，由贵州省清镇市环保法庭公开审理，中华环保联合会获得胜诉，全部诉讼请求获得法院支持，定扒造纸厂被关停，这是我国社团组织进行环境公益诉讼的首例胜诉判决。

　　“民间组织参与环境公益诉讼，拓宽了诉讼主体的多元化，大家都来关心环保，遏制破坏和污染，对环境保护无疑是一种帮助。”曾晓东说。

　　多家环保民间组织在接受本刊记者采访时表示，由于我国没有公益诉讼立法，缺乏实体法和程序法作为支撑，在司法实践中存在着一系列的困难：起诉难、审理难、判决难、胜诉难、执行难。

　　马勇表示，从司法实践看，公益诉讼面临的最大困难是法律对原告资格的限制。我国现行的民事诉讼法规定：原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；行政诉讼法规定：公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。

　　“实践中，大量公益诉讼案件因为法院认定原告与案件之间没有直接的利害关系而不予立案或被驳回起诉。”马勇说，法律无明文规定，就完全取决于法院本身的创新程度。

　　2011年10月，全国人大公布民事诉讼法修正案草案，首次增加规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关和社会团体可以向人民法院提起公益诉讼。”

　　在马勇看来，由民间组织提起公益诉讼，相对客观中立，也有动力和热情，一些规模较大的民间组织有专业团队，能从法律和专业层面上把握做好，多管齐下将问题解决。

　　在地方实践中，越来越多的民间环保组织成功提起诉讼。2011年10月，云南省曲靖市中级人民法院受理了“自然之友”等民间环保组织就曲靖铬渣污染事件提起的公益诉讼，这是国内首例由草根环保组织提起且得到受理的环境公益诉讼。

　　2011年7月，海南省高级人民法院出台意见，明确提起环境公益诉讼6大主体，包括检察院、相关行政主管部门、依法成立的自然保护区管理机构、从事环境保护和社会公益事业法人组织、基层群众性自治组织以及公民。

　　2011年12月，重庆市高级人民法院也出台意见规定，公益性社会团体可依法提起环境公益诉讼。

　　还有观点认为，由于我国社会团体众多，发育不太成熟，情况复杂、良莠不齐，有必要对可以提起诉讼的社会团体进行必要的过滤和限制，这种限制可以通过民诉法直接由立法机关加以规定，也可以借鉴日本等国的做法，由立法者授权有关行政机关认定符合起诉条件的社会团体，定期公布、定期更换。

　　“理直气壮地通过司法维权”

　　在环保组织中，环保部主管的中华环保联合会在近几年也只成功诉讼了5起案件。

　　曾晓东坦承，在众多的案例中，他们选择介入并提起公益诉讼有多个条件：前期对案件作预判，评估案件的“胜算”，前提是证据确凿、事实可靠、法理依据充分；其次，他们会尽量选择有环保法庭的法院提起诉讼。

　　马勇介绍，在由其他民间组织获得公益诉讼胜诉的案例中，也都是在设立环保法庭的法院。

　　由于在业内的地位与影响力，2010年，中华环保联合会得到了联合国开发计划署(UNDP)的支持，双方共同设计了“维护公众的环境权益及推动环境公益诉讼制度的建立”项目，由联合国民主基金提供资金，于2011年4月正式启动，中华环保联合会是项目的执行方。

　　联合国开发计划署驻华代表处项目经理谷青对本刊记者介绍，“维护公众的环境权益及推动环境公益诉讼制度的建立”项目参与方还包括环境保护部、全国人大环境与资源委员会、地方的环保社会组织、倡导环境保护和公益诉讼的学者律师和普通的民众，“我们非常希望搭建起政府，公民社会和研究机构之间沟通的桥梁和平台。”

　　为促进环境公益诉讼的发展，近年来马勇还不断呼吁建立相应的公益基金。中华环保联合会起诉贵阳市定扒造纸厂水污染侵权纠纷时，便向贵阳市环境保护基金会提出污水检测费申请，基金会根据法庭意见先行垫付。

　　随后，基金资助制度逐渐形成。2011年3月，贵阳市中院出台相关规定，环境公益诉讼的原告如果存在资金困难，例如评估费、鉴定费等，可以申请公益基金援助。同年9月，海南省高院与省财政厅联合印发了《海南省省级环境公益诉讼资金管理暂行办法》，解决当事人提起民事公益诉讼诉讼费用的预交和负担问题。

　　关于环境公益诉讼，马勇最大的愿望还是希望国家层面立法将民间组织纳入环境公益诉讼的主体资格，“能理直气壮地通过司法维权”。

　　谷青介绍，环境公益诉讼立法在国外有先例可循。如美国在1970年通过的清洁空气法中规定，任何人都可以以自己的名义向法院提起环境保护诉讼，无需证明其利益是否受到损害。

　　谷青说，环境保护不仅仅是通过科技力量开发新能源新技术，更可以通过法律的手段解决那些行政手段解决起来有困难的问题。环境公益诉讼把很多发展援助的领域都结合了起来，如促进环境保护，促进公众参与，促进治理和法治。□