“最贪镇长”李丙春：土地暴利中的权力寻租

　　2月23日，北京市顺义区李桥镇前党委书记、镇长李丙春在法院受审。根据检方指控，这位“最贪镇长”涉嫌贪污3870万元、挪用公款1.78亿元，而所涉及款项几乎全部来自李桥镇下辖村的征地拆迁补偿。

　　记者 贾子建

　　制图 张曦

　　一块手表引出的案件

　　2010年5月29日，时任李桥镇党委书记李丙春突然带着一批镇政府工作人员来到洼子村，在村支书史建国等村干部引领下分组挨家挨户要求测量房屋面积。“他们只说是政府拆迁，要征用我们村的地，但是之前没有出过公告，那天也没有出示任何拆迁证明。”洼子村村民贾燕樑对本刊记者回忆当时情况，“很多村民不明所以，面对政府工作人员单独做工作，就稀里糊涂地让测量人员测量了房屋面积、签了宅基地征用协议。”洼子村是李桥镇最小的行政村，140多户人口不到3个月就拆走了90多户。村民们后来才知道，如此高效的拆迁工作办法就是李丙春的主意。“他不让村支书事先通知村民，而是直接进村开始分组逐一做工作。为了让村干部配合镇政府的拆迁工作，镇里还给每个村干部打了白条，承诺事后奖励20万元。”贾燕樑说，李丙春正是凭着能用最小代价实现最有效拆迁的本事，“年年是区里的标杆”。

　　现年52岁的李丙春是李桥镇沿河村人，像很多这个年龄的基层干部一样，他的研究生学历是当了镇长后才续的，在与他共过事的人眼中，李丙春“说话很糙，还有点大舌头，口齿不清”。2005年英各庄村旧城改造拆迁时，他就已经以镇长身份担任拆迁总指挥。“中等个子，黑脸膛，比实际岁数看着大，在村里不太爱说话，不怎么起眼。”英各庄村民张凤霞对本刊记者说。5年里，伴随英各庄旧城改造、机场高速南线和京平高速的修建、国门商务区的开发，这个“不起眼”的镇长已经积累起了丰富的拆迁经验。

　　2010年10月的洼子村几成废墟，拆迁工作马上就要结束，李丙春却因涉嫌受贿罪被北京市公安局刑事拘留，牵出他的是更早落马的顺义区国土资源局副局长刘宝。根据刘宝的供述，2009年9月他曾经接受了北京朗依制药有限公司副总经理潘京萍赠送的一块价值17.9万元的名表，为了方便朗依公司在顺义买地建厂，刘宝将潘京萍介绍给了时任李桥镇党委书记李丙春。在2011年6月22日刘宝案的庭审中，李丙春证实自己确实收受了潘京萍赠送的这款手表。

　　李丙春因为涉嫌受贿罪被牵连调查，如果全部情况被法院确定属实，涉案总额也不过23.3万元。根据北京市检察院二分院的指控，2007～2008年，李丙春利用职务便利，为北京隆景阁投资顾问有限公司承揽中国电子口岸业务技术及配套用房的设计工程提供帮助，收受该公司给予的内存8万元的银行卡。2009年下半年至2010年10月，他为北京中铁兴华经贸有限公司租赁该镇西树行村工业用地提供帮助，收受价值15.3万元的金条一块。

　　随着调查深入，涉嫌贪污和挪用公款的问题才逐渐浮出水面。检方对李丙春贪污罪的指控集中在2006～2007年机场高速南线和京平高速公路两大工程上马期间。机场高速南线和京平高速均于2006年开工建设，全长53公里的京平高速总投资约为44.2亿元。机场南线高速全长20.4公里，总投资约45亿元，每公里2.4亿元的造价在当年创下了全国之最。两条高速在顺义李桥相接，仅京平高速(顺义段)的拆迁就涉及包括李桥在内的4个镇、26个行政村，需要占用集体土地约2794亩，拆迁涉及企业83家，民宅452户。李丙春贪污的正是拆迁补偿款，贪污方式也并不高明。检方指控，在机场南线高速公路工程拆迁中，李丙春虚构北京中天恒信房地产开发有限公司被拆迁的事实，指使他人与该公司签订虚假的拆迁补偿协议书，骗取拆迁补偿款共计1010万元。在京平高速工程拆迁过程中，虚构其本人实际控制的北京市智祥万通科技有限公司被拆迁的事实，骗取拆迁补偿款共计860多万元。李丙春还涉嫌截留机场高速南线工程拆迁过程中，北京甄氏房地产开发集团有限公司本应退给李桥镇政府的2000万元拆迁补偿款。张凤霞告诉本刊记者，2002年甄氏集团从英格庄村以3万元/亩的价格购买集体土地打算用于商业开发，这2000万元拆迁补偿款正是源于这片地。

　　除了贪污的拆迁补偿款，李丙春被指控挪用公款的款项也主要来自李桥镇下辖村的拆迁补偿款。2006年6～8月，仅单笔借给甄氏集团用于营利活动的款项就达6600万元，2006年3月～2010年9月又借出公款4968万元给北京中天恒信房地产开发有限公司。李丙春挪用的公款大多流向了李桥镇管辖下的房地产公司，通过为这些公司实现资金周转而为个人套现。李丙春在借给北京中天恒信房地产开发有限公司的过程中获利30万元。2007年8月，在将3000万元借给北京金宝房地产开发有限公司后，获利840万元。根据检方统计，从2005～2010年，李丙春挪用公款的数额累计高达1.78亿元。公款挪用的手法几乎是一样的：39岁的原李桥镇政府招商部科员孙七十担当实际操作的角色，拆迁补偿款出借通常是流向北京美丽迪商贸中心、北京宝利伟业仓储中心等由二人实际控制的公司账户，再以公司名义向房地产公司借出。

　　土地暴利和截留空间

　　李丙春获取暴利的背景是近十年李桥镇土地价格暴涨和拆迁补偿政策的漏洞。出生于沿河村的李丙春并没有显赫的家庭背景，上面有两个姐姐，下面还有一个弟弟。初中毕业后他去当过两三年兵，退伍后就在当时还没有与李桥镇合并的沿河公社开拖拉机，拖拉机手的身份是村里人对他认识的起点。上世纪90年代初，沿河公社成立出租车公司，李丙春成为主要负责人，后来出租车公司由集体转归个人，李丙春成了实际的所有者。“孙七十原本只是公社的编外人员，平时帮大家打打水、干点杂活。”一位知情人告诉本刊记者，孙七十后来成了李丙春在出租车公司的专职司机，在李丙春当上镇长后，孙七十也被调入李桥镇政府招商部工作。沿河公社合并入李桥镇后，李丙春曾经主管过镇上的畜牧工作，但仍然实际经营着自己的出租车公司。直到2002年当选镇长，迫于国家关于政府干部不得经商的规定，李丙春才将出租车公司转手。“转手的钱他基本都投在了美丽迪商贸中心，用别人的名义经营。”一位知情人士对本刊记者说。

　　李桥镇的征地拆迁运动也大抵始于2002年。李桥镇紧邻首都国际机场，距离T3航站楼直线距离不过1公里，从洼子村可以清晰地看到航站楼的屋顶。按照北京城市总体规划，顺义是“东部发展带的重要节点，北京重点发展的新城之一”，临空经济区是北京市“十一五”期间重点发展的六大高端产业功能区之一，李桥被规划为临空经济的核心区域。除了拥有便捷的高速网，李桥还被规划出一片未来总部聚集地，号称“国门商务区”。2003年时，洼子村的村民就知道自己的村庄被纳入了这一规划，但是城市扩张的速度还远没有到达这里。

　　最先在李桥推动征地的是嗅到商机的甄氏集团，2005年以旧城改造的名义，甄氏集团将英各庄村改造成占地640亩、建筑面积54.8万平方米的馨港庄园小区。“每亩地合3万元，但村集体账户上一直没有拿到这笔钱。”英各庄村民告诉本刊记者，“宅基地的拆迁补偿每平方米只有1080元，这还是按照宅基地标准四分地内的价钱，超出部分只有补偿标准的30%。”甄氏集团以每平方米1000多元的价格卖给村民馨港庄园的回迁房，这个土地出让价格在当时都算低廉，但是房地产热刚开始，村民们根本意识不到土地价格的巨大涨幅，对于欣喜于“住上楼”的村民，出让价格还可以为大部分人接受。“上楼后，每家可以剩个四五万元的存款。”因为有旧村改造的名义，这个开发商主持的项目是在以镇长李丙春任总指挥的拆迁指挥部工作中完成的。“240多户村民中有2/3搬上楼，也不过占了两三栋楼，一共4000多套房子大部分都是当商品房卖的。”然而入住已经7年，英各庄村民始终没有拿到回迁房的产权证。

　　2010年洼子村拆迁时，宅基地的补偿标准比起5年前的英各庄补偿标准每平方米只上调了400元左右，周边商品房价格最高却已达2.2万元/平方米。2008年，洼子村160亩集体土地就以25万元/亩的价格被镇政府征收，之后转手给开发商建造商用楼盘，这个价格虽然是英各庄土地出让价格的8倍多，但是远远比不上5年间李桥土地价格的暴涨：在土地的转手过程中，最终出让价格达到170万元/亩。洼子村附近一栋商用楼的土地出让价甚至达到了每亩400万元。村集体和开发商中间相当惊人的土地出让差额给了李丙春利用职权牟利的巨大空间。“2010年我们村拆迁还没开始，镇政府就突然添了11辆新帕萨特，我们书记也开上一辆，这些钱是从哪来的？”一位洼子村村民对本刊记者说。

　　补偿标准过低成为村民的直接诉求，7年后，英各庄被拆得凌乱的旧村中仍然有90户没有上楼。李丙春执行的是顺义区政府对当地普通住宅的指导价标准，这个标准5年中的涨幅远小于商品房价格的涨幅。低廉的征地价格也有规可循。按照我国《土地管理法》的规定，征收土地补偿费、劳动力安置补助费都是按照被征收土地前3年的平均年产值计算的，其补偿标准是农地的年产值，而与被征地的区位等地价因素无关。中国农业大学教授朱道林认为，我国的征地制度属于典型的配给和调配式的生产资料分配方式，补偿对人不对地，更多考虑的是由于征地所引起的剩余人口的安置和补偿，而不是根据被征收土地的区位和质量进行等价交换。

　　土地补偿制度为地价的巨大差额提供了法律依据，而征用目的的模糊则使得李丙春等基层官员可以利用职权从这个巨大差额中获利。2004年3月14日通过的《宪法》修正案第十三条第三款改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”“何为‘公共利益’却并没有给出明确界定，商业开发项目也可以成为地方政府‘加快经济建设’的公共利益来做。”一位法律人士告诉本刊记者。2005～2006年，甄氏集团在参与馨港庄园项目后迅速扩张。甄氏集团原本注册资金只有7000万元，2007年末，该集团以2.61亿元，高于起拍价8倍拍下李桥镇的一块住宅项目用地。工商资料显示，为李丙春骗取拆迁补偿款的中天恒信房地产开发有限公司的法人代表为甄永杰，其公司注册地址正是甄氏集团的办公地点。

　　贾燕樑等很多洼子村村民怀疑李丙春挪用的4000多万元公款就是2008年村里卖地的钱。前两年村民也曾提出要看村里的账目，却总被村支书以各种借口搪塞过去。“这笔钱一直都没有到村里的账上，村里用钱还需要到镇上去批。”贾燕樑告诉本刊记者，征地补偿款并不会按人头发给村民，“存在银行里吃利息”是顺义区通行的做法。“按一年期存款利率计算，每年利息的70%作为收益分配给每个村民，剩下的30%留作村委会的办公经费。”除了洼子村的征地款，2005年，首钢轧钢厂以每亩7万元的价格征得英各庄500多亩土地，村民表示至今也没有见到这笔款项。依照现行法律规定，青苗补助费和地上附着物补偿费应分配给该物所有者，土地补偿费则归村集体所有。“现行的立法模式并没有为‘集体’做出严格界定，对所有权主体多级性和不确定性的规定，反而造成了集体土地所有权主体的虚位。”在《我国农村土地征收补偿法律问题研究》中，法官吴行政认为，正是权属不清造成了补偿金容易被乡镇政府和村委会截留。“征地单位一般不直接面对农民个人，而是只面对乡、村两级，征地补偿费一般先经乡政府，再经村委会，最后才到农户。”而对于李丙春而言，利用职权将钱短期挪用给房地产公司，在近几年房地产利好的背景下，高于银行存款利率的收益就可以神不知鬼不觉地进入个人腰包。

　　虽然还有90户拒绝搬迁，但是矗立于垃圾和废墟中的英各庄让人感觉已被遗弃。张凤霞感慨：“现在村里随便哪里都能藏人，经常来贼。”50米外就是呼啸而过的京平高速公路，路对面是首钢轧钢厂，张凤霞告诉记者：“首钢烟囱白天冒白烟，夜里冒黑烟。”“企业应该会给村里污染费吧？我们一分都没有见到过。”张凤霞猜测说。与车辆一样频繁的是从低空掠过的飞机，伴着巨大的轰鸣声。承受着城市扩张的代价，英各庄村民却似乎没有体会到多少城市化的福利。7年后，搬入楼房的村民补偿款基本已经花光，占地的首钢轧钢厂原本承诺帮助村里解决100多个用工指标，到现在也没有落实。张凤霞和村民们忧虑的是李丙春案发后村庄的土地补偿款是否已被充缴国库，再也无法回到村集体中来。

　　李桥镇征地的步伐并没有因为李丙春案而放缓脚步。2011年6月，洼子村拒绝拆迁的村民住宅被强拆，7月4日，国门商务区下属的北京国门金桥置业有限公司在没有土地批复等手续的情况下，在洼子村一块约1000亩的基本农田上建筑约7000平方米的工人宿舍。今年2月27日，李丙春受审的4天后，洼子村27名村民代表被集中到镇政府，要求在国门商务区征收这1000亩地的征地协议上签字。从早上8点半到下午14点，村民代表刘亚静因为心脏病发被120急救车送走，随后是史文君和史桂香也因为胸闷不适被120送走，终于镇政府获得了27人中的14人签字。3月1日，反对征地的30多位村民到顺义区政府上访，要求重新召开全体村民大会来决定是否卖地。“政府要以每亩28万元征收，可是他们转手就能卖到每亩300万元。”城市扩张给李桥镇带来的土地暴利还在继续，国门商务区中的商业项目已经东扩到了洼子村边上。“镇政府征地迫在眉睫，这次是我们争取自己利益的最后一次机会。”一位洼子村村民对本刊记者说。