某市政府工作会议后，公务车排队涌出停车场。 （CFP/图）

　　"四川省发改委在解释公车费用时，精确到了2011年采买两辆公车的具体金额——小车1辆18万，商务车1辆39万。"

　　"成都比省级部门更进一步：60个部门中55个公布了公车保有数量，据成都本地媒体统计，共计6896辆。"

　　2012年3月19日，一场“三公”(财政拨款开支的出国(境)经费、车辆购置及运行费、公务接待费)经费公开的财政改革，在四川省雷厉施行。四川首次一口气公开了53个省级部门“三公”经费；随后一周之内，从省会成都开始，全省21个市州，相继公开了“三公”经费。

　　继中央号召政府部门公开“三公”经费之后，四川成为第一个实现省市两级部门全面公开“三公”经费的省份。南方周末记者了解到，四川省县级“三公”公开，也在计划之内稳步进行。

　　作为公众最为关注，也最影响政府形象的政府消费行为，“三公”经费公开的改革自2011年起，先从中央九十多个部委率先垂范，随后北京、上海、陕西和广东四省市试行公开，绝大多数省份仍旧按兵不动。此次四川省的“三公”公开，从信息的公开力度、涵盖范围和细致程度来说，可谓目前做得最彻底的省份之一。

　　相对于那些保持沉默的省份，四川实施全省市政府部门“三公”经费公开的动机和动力何在？这一行动背后，究竟经历了怎样的酝酿过程？如何以“公开”倒逼政府养成廉洁行政理念，完善“三公”经费监督机制，将是“三公”公开后的新命题。

　　规定的“自选动作”

　　2011年5月，国务院决定公开中央各部委2010年“三公”经费决算数和2011年“三公”经费预算情况，要求各地比照中央，公开“三公”支出。

　　这一举措，从国家层面表明公开“三公”经费，将成为“规定动作”。然而落实到现实层面，国务院的决定更多表现为一种原则性要求。

　　拿率先垂范的中央部委来说，公开的时间就极不统一。科技部最先于2011年4月公开，3个月后，九十多个中央部门以近似撕日历的速度，跨越了整个7月完成了全部公开。公布的内容也有详有略。审计署最为详细，对各项开支做了说明，因公出国支出具体到了团组人次，车辆购置支出具体到了每辆车的价格，同时公布了公车保有数量。

　　对于地方政府“三公”公开，中央亦留下了充分的“弹性”。财政部2011年提出，已具备公开条件的，当年主动公开，尚不具备条件的，从第二年起公开。四川省财政厅相关负责人就表示：“并没有明确规定公布范围。”

　　这种情况下，地方政府的“三公”公开，就更多表现为“自选动作”。至今大多的地方按兵不动。而先公开的这几个省市，有的同时公布上年决算和当年预算，有的只有上年决算或当年预算，涵盖范围也多限于省本级政府，甚至仅部分部门。

　　2012年3月15日，北京市市级部门完成了“三公”公开。4天后，四川登场，从省级53个部门到省会成都60个市级部门，最后21个市州全部都完成“三公”公开。3月24日，四川省政府官方网页挂出专题页面，上述部门的“三公”信息全部可以在其中找到。

　　四川省级部门按统一范式公开信息，不仅包括了预决算数据对比，还涵盖了出国团组数、人数、公务接待大致支出方向等具体信息，并对经费事由做出了较为详尽的说明。

　　以四川省发改委为例，解释公车费用时，它精确到了2011年采买两辆公车的具体金额——小车1辆18万，商务车1辆39万。

　　21个市州的详细程度则各有差别。有的仅公布本级“三公”经费的预决算汇总数据，如攀枝花市等15个市州；也有按照省级部门范式完成信息公开的，如南充市等6个市州。其中成都市和凉山州公开到了市级部门，成都甚至比省级部门更进一步：60个部门中55个公布了公车保有数量，据成都本地媒体统计，共计6896辆。

　　“我们现在首先是要给社会一个明白的交代，让民众看清政府的钱花到哪里了。”四川省财政厅有关负责人在接受南方周末记者采访时说。

　　“全省总动员”幕后

　　四川省财政厅相关负责人称，四川此次改革，除涉密部门、军警部门以外，政府各组成部门及直属机构等“三公”经费全部公开。四川省委常委、常务副省长魏宏曾表态：“要搞我们就搞得像模像样，搞得干干净净、彻彻底底。”

　　“全省总动员”始于2011年8月26日。魏宏组织召开有省级部门和市州政府主要负责人参加的预算信息公开工作座谈会，定下了从2012年起公开“三公”经费的总体步调，并确认了三公经费公开统一格式、内容和口径。

　　作为主管领导，魏宏特别强调两点：一是“三公”经费的支出是必要的，它属于政府行政成本；二是“三公”经费是公共财政支出，那就必须公开。

　　四川省财政厅相关负责人对南方周末记者回忆说：“照魏省长的说法，花钱并不是什么坏事，也不是什么见不得人的事，但是，政府行政过程中必须花的钱要花到位，花出效率。”

　　要求统一，则是从中央部委“三公”公开中吸取的经验教训。四川一位厅级干部说，九十多个中央部委公开进度不统一，口径不一，造成的差异也很大，反而引发了公众的一些猜疑。“比如国税总局，它的接待费用实际上面对的是全国，而有些部门仅统计了自身的，这样比较起来差别就很大。”

　　为避免这种情况出现，2011年9月开始，四川省财政厅开始预算和决算编制，同时开始指导省级部门(单位)对“三公”经费2010年决算进行模拟试填——相当于一次演习。

　　这一模拟，还真发现不少问题。“比如对公车，多数部门只填报了一般公务用车。”省财政厅相关负责人说，实际上，公车还应包括特种专业技术用车，如环境监测车、急救车，以及执法用车等。模拟试填发现问题后，统一了口径，把这些类型的车辆都涵盖其中。

　　再比如出国事项，各部门开始填报时都报得很粗，省财政厅最初设计的规范也没有现在这么细和彻底。后来魏宏表示，一定要把政府部门出国取得的成绩展现得更彻底一点。于是，围绕这一思路，省财政厅又设计了几个填报模板。

　　最后，财政厅把自己和另外几个省级部门填报的表格作为范本，下发各部门参考，让各部门比照填报，经过反复指导和修正，才基本实现了填报标准上的“整齐和统一”。

　　“最深也就这样了”

　　在四川省“三公”公开的过程中，更现实的难点，还在于“三公”经费概念不清晰，标准模糊，管理不够规范。

　　“像公务接待费的标准，找不到一个严格的标准，只要合理就行。我们把握的原则是，体现工作的价值，体现实际工作的需要，避免大的不合理增长。”四川财政厅有关负责人说。

　　“比如说，对招商局来说，对外接待是主要工作，接待费必然就高。”四川省审计厅副厅长陶志伟在接受南方周末记者采访时说，类似的还有公安部门办案用公车费和外事部门的出国费用。不同部门职能的差别很大，决定了“三公”经费难有统一标准。

　　据了解，财政部在1998年曾颁布过行政事业单位业务招待费列支的相关规定，各地政府的开支标准，不得超过当年单位预算“公务费”的2%。如果以这个规定来看四川各部门试填结果，不少部门都已超标，但事实上这个标准已不具操作性。

　　2007年的政府收支分类改革已取消了“公务费”科目，公务接待费开支标准已无计算基础。

　　四川率先晒透“三公”，并非偶然。四川虽为西部内陆省份，对信息公开却很重视。国家信息中心发布的2010年年度《中国信息社会发展报告》中，信息公开指数单项上占据头名的，并不是在大多数项目占据前两位的北京和上海，而是四川。

　　“三公”经费公开后，政府难以回避公众挑剔的眼光——公众总觉得公开不够细。

　　四川省财政厅有关负责人对南方周末记者介绍，我国现行预算制度中，反映政府支出的有功能分类和经济分类，前者设类、款、项三级，后者设类、款两级，而后者更能反映财政支出的实际情况。“‘三公’公开的就是经济分类的款级，也就是最低一层级，最深也就这样了。”一位财政厅负责人对南方周末记者解释。

　　而公众更大的疑问是，这些数据……值得信任吗？

　　四川省财政厅和审计厅很有信心。四川省财政厅相关负责人对南方周末记者说：“既然敢于拿出来晒，说明我们这方面做得还不错，有这个底气。”

　　陶志伟说，早在2009年，四川就探索出因公出国(境)的“双控”办法。所谓“双控”，是财政厅控制经费，出国必须要有预算，同时外事办控制指标，没有指标也不能安排出国。“财政和外办联动的同时，我们还要对其审计，如果发现出国用的不是财政出国经费，一律做违纪处理。”这样就把单位调剂其它费用用于出国的路也堵死了。

　　倒逼政府养廉

　　“三公”经费的公开只是第一步。如何以公开促治理，成为“三公”经费公开后的新命题。

　　四川省财政厅负责人表示，现在的“三公”公开是一个结果和初始信息的公开。决算公开体现了财政管理的成果，预算公开则体现了下一步加强管理的决心。然而，现阶段还未能做到过程的公开。“这需要社会大环境，需要相应的监督机制保障。”

　　现实中，财政部门只能通过检查政府部门使用资金的绩效，来看资金是否得到了合理使用。“三公”经费公开，民众很难评价，也就很难参与监督。

　　四川省委党校新农村建设研究中心彭大鹏认为，“三公”公开是第一步，应该得到公众的认可和包容。参与了2010年3月名动一时的四川巴中市白庙乡“全祼乡”改革的彭大鹏有感而发：“对改革，不要太多去指责它，挑剔它的毛病。”

　　作为中国最基层的一级政府，白庙乡的财政公开可谓最为彻底，甚至比中央部门早了一年。肯定及压力，同时都存在于先行者身上。“当时就有省上领导说，我们这个事是对的，就是早了点。”彭大鹏回忆说。

　　“全祼”两年后，在四川全省“三公”公开的大势下来看白庙乡，其公开仍具意义——白庙乡做的是“参与式财政预算改革”，在政府公开的基础上，让公众代表广泛讨论，实现参与和监督。“当然白庙乡很小，资金量不大，并不适用省级政府。”彭大鹏认为，从公开决算到参与预算，才实现了公共财政的本性回归，然而最重要是把第一步“公开”做好。

　　“我们不能毕其功于一役，改革要小步快走，你不能来一个总体性解决方案，这是不行的。”彭大鹏说。

　　魏宏也抱有类似的观点。他认为，公开是“当务之急”，公开“三公”经费，实现公众知情权，进而实现社会的监督权，也能推动政府将“三公”经费压缩在合理范围内，倒逼政府养成廉洁行政理念。

　　魏宏还指出，现有的“三公”开支管理机制存在着制度性缺陷，即预算缺乏有效的监督。“要解决这个问题，就要‘三公’经费的决定权和使用权分离。”