率先试点的广东探索
率先试点的广东探索
借鉴新加坡、香港等地的做法，在水利、交通运输等部门探索决策、执行适度分离和相互协调的体制和运行机制
文/肖志恒
2006年中央确定广东为事业单位分类改革试点省以来，在党中央、国务院的正确领导和中央编办的悉心指导下，广东省切实把事业单位分类改革作为重点领域和关键环节改革攻坚的重中之重，按照“试点先行、以点带面、先易后难、稳中求进”的思路，认真开展试点，率先探索新路，取得了明显成效。
2007年，广东省制定出台了《广东省事业单位分类改革试点指导意见》，并在原人事厅、水利厅、环保局等省直部门和佛山市等单位启动试点工作。2009年广东省率先成立了省事业单位分类改革领导小组，2010年正式印发《广东省事业单位分类改革的意见》，事业单位分类改革全面推进。
2011年，中共中央、国务院印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(以下简称“指导意见”)后，广东省进一步明确改革思路、深化改革工作、加快改革进程，为促进广东省社会事业健康发展、加快转变经济发展方式提供了有力的体制机制保障。
总的来看，通过改革，充分发挥了事业单位的服务功能，有效调动了各类人才和广大职工的积极性，进一步优化了公共资源配置和促进基本公共服务均等化。主要做法包括：把事业单位改革与转变政府职能结合起来，促进政事分开；把事业单位改革与培育发展社会组织结合起来，促进社会事业发展；把事业单位改革与体制机制创新结合起来，激发生机活力；把事业单位改革整体推进与行业体制改革结合起来，提升全面协同效应。
促进政事分开
近年来，我们推进政府机构改革取得了一定成效，但政府职能转变不到位问题仍然存在，事业单位作为政府机构的延伸和支撑，也面临着诸如政事不分、事企不分、管办不分、行政化倾向严重等难题，事业单位改革实质上已经成为政府自身改革的一部分。
因此，广东省在推进事业单位改革时不是对事业单位简单分类、“贴标签”，而是将事业单位改革纳入行政体制改革大局中统筹谋划，与转变政府职能工作通盘考虑，实现职能清理、资源整合、科学分类“三位一体”、同步推进，有力促进政事分开。
一是理清职责边界，推动职能归位。对现有机关、事业单位的职能进行梳理、分类和归位，明确将行政机关的微观管理、技术性、辅助性事项交给事业单位承担，将事业单位承担的游离于行政机关之外的行政职能回归机关，积极推进政事分开。如将省经济和信息化委原承担的科技成果评审等技术服务性职能交给事业单位。将原省人事厅所属事业单位承担的人才调配等行政职能回归机关。
二是坚持管办分离，推动关系脱钩。采取各种措施，改变一些行业主管部门既管行业，又兴办相关行业市场主体造成的管办不分、“裁判员”和“运动员”不分的局面，使政府机关从偏重于对所属事业单位的直接管理，归位至对全行业履行政策导向、规划布局、行政指导、监督管理和营造发展环境等职能。
如文化体制改革中，按集约化方式和资产运营模式组建广东南方影视传媒集团、广东星海演艺集团、广东粤剧艺术大剧院、省出版集团，使文化行政主管部门从“办文化”向“管文化”转变。又如深圳市将124家转企事业单位与原机关事业单位举办的264家企业一起划转国资委，实现行业主管部门与其所兴办企业及生产经营类事业单位的彻底分离。
三是加大放权力度，推动政府与社会管理“双转换”。以转变政府职能、深化行政审批制度改革为切入点，大力推动向社会组织转移职能。目前，省直单位已累计向社会组织转移职能100多项，政府逐渐从公共服务的直接提供者转变为组织和保障者，有利于更好地构建“小政府、大社会”、“强政府、好社会”。
培育社会组织
事业单位改革和发展社会组织的最终目的都是为了增进公益服务、发展社会事业。长期以来，我们的公共服务基本上都由政府包办，存在服务成本高、服务质量和效益不高等问题。政府花的钱不少，结果却未必能得到群众认可和社会好评。而且事业单位经费使用效益不高，大部分经费用于养人，真正用于办事业的钱不多。
在改革中，我们注重把事业单位改革与培育发展社会组织统一起来，有效地解决公益服务成本较高、服务质量效益较低等问题。一方面，加快培育和发展社会组织，形成多元化主体举办公益事业的格局。2008年广东省出台了《关于发展和规范社会组织的意见》，通过放宽准入门槛、强化政策扶持、加强引导规范，加快培育和发展社会组织，并鼓励和支持社会组织以多种形式参与公益事业，逐步打破所有制、部门、行业界限，改变政府一元举办公益事业的现象，形成事业单位与社会组织的良性互动，促进公益事业加快发展。
另一方面，不断完善公共服务提供方式。注重打破传统的建机构养人员办事情的方式，树立“以事定费”、“以费养事”的观念，根据不同类型事业单位特点，采用政府保障、项目拨付、购买服务等多种方式支持公共事业，保障财政资源的公平合理配置和财政资金使用效益的最大化。如广东省正在试点城乡医保一体化和新农保经办业务方面实行政府购买，由金融机构参与运作，减少了行政成本、提高了服务效率。
目前，广东省正在起草《广东省推进政府向社会组织购买服务工作暂行办法》和《省级政府向社会组织购买服务目录》，将引入市场竞争机制，以购买服务的评估结果作为确定政府购买服务供应方和奖励社会组织的主要依据，加快完善政府购买服务制度。
体制机制创新
长期以来，事业单位行政化倾向严重，存在着用人制度不灵活、人员流动困难、收入分配缺乏弹性等问题，严重影响事业单位生机和活力。这次改革，广东省始终坚持以体制机制创新为核心，努力突破传统事业单位的管理方式和运作模式。
一是探索建立法人治理结构，破除管理行政化。制定实施《关于推进广东省事业单位法人治理结构试点工作的指导意见》，淡化事业单位与政府部门的行政隶属关系，吸纳社会精英、服务相对方组成理事会管理事业单位。目前省中医院等17家试点单位已起草以理事会为主要架构的法人治理结构章程，省工业技术研究院、省食品药品职业技术学院等单位已建立理事会。
广东省还借鉴新加坡、香港等地的做法，在水利、交通运输等部门探索决策、执行适度分离和相互协调的体制和运行机制。如将省水文局等7个事业单位作为执行机构、省水利水电技术中心等7个专业性强的事业单位作为技术支撑机构，实现决策机构的精干、执行机构的强化以及技术支撑机构的优化。
二是深化人事制度改革，破除人员身份终身化。坚持以岗位管理和招考聘用为重点扎实推进人事制度改革。广东省已核准实行岗位聘用制的事业单位，岗位设置完成率和聘用合同完成率均超过95%，基本实现了由固定用人向合同用人、由身份管理向岗位管理转变。2010年制定实施《广东省事业单位公开招聘人员办法》，全面推行公开招聘。推行竞聘上岗的用人机制，引入能者上、庸者下的竞争机制。
三是推进收入分配制度改革，破除分配平均化。探索建立符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的收入分配制度。目前全省义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位已全面实施绩效工资，省其他事业单位正在全面推开。欠发达地区基层公职人员津贴补贴水平稳步提高，区域收入差距加快缩小。部分事业单位实施分配激励机制，如深圳市建筑科学研究院引入了关键绩效指标和个人绩效承诺体系的绩效模式，深受全体员工欢迎。
整合行业体制改革
事业单位广泛分布在教育、科技、文化、卫生等领域，门类繁多，职能各异。这种差异性要求在改革中必须充分兼顾不同行业事业单位的特点，充分发挥行业改革的积极性，整体协同推进。改革中，我们将分类推进改革与分行业推进改革结合起来，努力在整体部署中解决事业单位改革与发展的共性问题，同时在行业体制改革框架下解决不同行业事业单位改革与发展的个性问题。
在文化领域，推动经营性文化事业单位转企改制，将《广东民企》等非时政类报刊出版单位转制为企业，完成广东歌舞剧院、南方歌舞团等演出院团改革，不断完善相关扶持政策，有效解决转制院团人员身份转换、社会保障衔接等问题。同时将转企改制与加快资源整合、优化结构紧密结合起来，探索形成集约化资产运营模式，激发发展活力。
在科技领域，出台《关于深化科研体制改革的意见》，整合重组科研事业单位，组建工业、农业、自然科学、现代服务业等四大主体科研机构，实行集约管理，提升竞争力。以省工业技术研究院为代表的一批科研院所，已迸发出强大的创新能力和辐射效应。
在教育领域，通过制定机构编制标准，构建从中小学、特殊教育学校、中等职业学校、高等教育学校一体化的标准体系，合理配置教师编制；调节城乡、区域教师编制差别，保障基础教育公平均衡发展，实现教育资源合理配置和动态管理。
在卫生领域，出台乡镇卫生院等机构编制标准，将乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构、职业病防治、疾病预防控制等机构列为公益一类，将公立医院定为公益二类，促进公共医疗卫生机构回归公益性质。
在改革实践中，广东省也遇到了一些问题，如：改革整体推进还不平衡，省直进度较快而市县相对滞后，分类改革工作进展较快而配套政策相对滞后；在探索政事分开、管办分离方面办法还不多；社会力量兴办公益事业的积极性还没有得到充分发挥，等等。
坚定不移深化改革
党中央、国务院在推进事业单位改革的关键时期和攻坚时期，及时出台了指导意见这一纲领性文件，是我国事业单位改革进程中具有里程碑意义的大事。广东将继续按照指导意见精神，坚定不移地把事业单位改革引向深入。结合广东省实际，我们提出如下意见和建议。
首先，进一步推动政事分开、管办分离。当前事业单位去行政化现象仍未得到根本转变。一方面，一些行政主管部门和事业单位仍然习惯于现有的事业单位管理体制和运行机制；另一方面，事业单位作为公益服务主体，也承载着机关的前置性审批等事项，提供公共服务的动力和活力不足。广东拟加快政府职能转变力度，下大决心、花大力气取消或下放部分事业单位管理事权，理清事业单位与行政机关的职责边界，不断推进政事分开、管办分离。这些改革措施，有些涉及到国家层面的制度规定，需要中央和有关部门予以支持。
其次，进一步构建多元化的公益事业发展格局。目前社会事业的举办主体仍以国家为主，社会力量参与不足。要改变这种局面，必须将事业单位改革纳入社会建设大局中统筹部署，进一步培育和发展社会组织，提高社会自治能力，推动公共服务由国家包办转向由公共部门、市场和社会共同供给，最终形成提供主体多元化、服务方式多样化的公益事业发展新格局。建议国家加快完善相关法律法规，加强制度设计，大力鼓励社会力量进入社会事业发展领域，形成多元化的公益事业发展格局。
其三，进一步细化政策措施破解改革难点问题。事业单位分类改革涉及利益关系的深刻调整，触及体制机制的深层次矛盾，是一项复杂的系统工程，需要人事制度、收入分配、社会保障、财政投入等配套政策支撑。如养老保险改革瓶颈、“转企”后“事企待遇差距大”、部分事业单位向社会组织转型等问题，都需要从政策操作层面加强研究，破解难题。□(作者为广东省委常委、常务副省长)
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