隐形“费坚强” 三峡建设基金

　　本报记者 邓全伦 发自重庆

　　4月17日，财政部发布《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，规定自4月1日起至2015年12月31日，民航机场建设费废止，改征民航发展基金。

　　航空旅客缴纳民航发展基金标准是，乘坐国内航班的旅客每人次50元；乘坐国际和地区航班出境的旅客每人次90元(含旅游发展基金20元)。这一收费标准与刚被取消的机场建设费征收标准一致，旅客乘机所缴纳的费用没有任何减少或降低，反而国际航班的旅客要比以前多收20元。

　　自1992年开始征收至今，机场建设费在质疑和诟病声中走过了20年，被指为“收费时间最长、收费范围最广、最没有法律依据、最不公开透明、引起最多反对声音的不合理收费”。

　　然而，在一片取消机场建设费的呼声中，公众盼来的不是停收，而是改征—机场建设费换名成了“民航发展基金”。这一新的收费旋即引发民众不满，纷纷质疑其合法性。

　　事实上，这并不是恶劣的先例。从网络上看到这个消息后，北京传知行社会经济研究所研究员任星辉拍案而起—机场建设费的“换马甲”戏法，简直是几年前三峡工程建设基金的翻版。有此恶例，不愁没有后来者。

　　2009年12月31日，财政部印发《国家重大水利工程建设基金征收使用管理暂行办法》，规定：从2010年1月1日起，三峡工程建设基金随三峡工程基本完工而停止征收，但为其筹资的电价附加并不取消，继续以新设立的国家重大水利工程建设基金的名义征收。

　　几年来，任星辉一直在追问三峡基金的收支细节，并为此曾状告财政部，但铩羽而归。在他看来，从三峡基金到民航发展基金，不过是恶政的习惯性迁延。

　　三峡基金收支迷局

　　三峡工程建设基金(以下简称“三峡基金”)是三峡工程建设的重要资金来源之一。1992年全国人大通过兴建三峡工程议案后，国务院决定全国(西藏、贫困地区的农业排灌用电、县及县以下的孤立电网除外)用电加价3厘钱/千瓦时，与葛洲坝电厂上交利润一并作为三峡基金，专项用于三峡工程建设。

　　该基金在财政上列收列支，专款专用，由各省、市、自治区电力局(电管局)负责随电费一起征收。十几年来，全国用电量每千瓦时加收的数额几经调整，受益地和经济较发达地区有所增加，最高达每千瓦时1.24分。也就是说，从1992年开始，每人购买每度电至少要贡献给三峡工程3厘钱。

　　来自甘肃的今年26岁的任星辉本来并不了解这一情况。2008年从中国青年政治学院法律系毕业后，供职于北京传知行社会经济研究所这一民间智库，在创建“三峡观察—中国长江三峡工程研究”网站过程，开始关注三峡基金。

　　“我查了很多资料才知道，原来自己一直在为三峡基金缴钱。”任星辉表示，三峡基金每年的收支、结余和历年情况官方从来没有公布，甚至很多人不知道自己的电费中含有这个基金。

　　根据2008年5月1日起实施的《政府信息公开条例》，涉及公民、法人或者其他组织切身利益、需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息，应当主动公开。

　　在任星辉看来，三峡工程是国家重大建设项目，又涉及政府财政收支，主体工程已在2009年7月完工，官方就工程资金问题给个交代理所当然。

　　但问题是，财政部除了在《关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告》中公开了2008年三峡基金的收支数据外，没有任何主动公开三峡基金的行动。

　　三峡基金这笔钱到底有多大？官方至今未公布过一个完整的数据。

　　2007年6月，中国三峡工程开发总公司发行企业债券(即“07三峡债)”，在债券募集说明书中披露，“截至2006年底，三峡工程建设基金已累计到位727.43亿元”。据三峡公司2001年在发行企业债券时测算，1993年-2009年之间，三峡基金通过电力加价约可征收1034亿元，通过葛洲坝电厂提供约100亿元资金，以上两项共计约1134亿元。

　　而据《中国三峡建设年鉴(2009)》，截至2008年底，三峡总公司累计筹集工程建设资金2042.30亿元，其中三峡基金1070.96亿元。任星辉估计，到2009年底累计三峡基金的总额应该为1300亿元。

　　三峡集团董事长曹广晶2010年10月接受媒体采访时透露，三峡工程总投资预算2039亿元，实际总投资1800亿元，其中三峡基金占总投资40%左右。

　　“三峡基金信息不是国家机密，每一个公民都有权知情，政府应依法主动公开。”2009年10月12日，任星辉向财政部递交了“公开有关三峡工程建设资金的相关信息”的申请书。

　　他申请公开的主要内容是：截至2009年10月，财政部为三峡工程建设拨付各笔资金的数额、用途及总额；三峡基金每年的收支、结余和历年汇总情况；征收电力附加的各省每年缴纳的电力附加分别是多少等。

　　2009年11月16日，任星辉收到财政部传真的《政府信息公开告知书》，后者除告知2008年三峡基金收支数据可登录财政部网站浏览外，未提供其申请的其他信息。

　　财政部告知书上写明不予提供的理由是：“根据您提交的申请材料，您所需申请获取的其他信息与您本人生产、生活、科研等特殊需要并无直接关联。”任星辉在财政部信息公开申请表“所需信息的用途”一栏填的是“科研”。

　　1.2亿被违规使用

　　“这信息跟我有关，作为缴纳电费的一位普通公民，我当然有权知道这个信息。”2009年12月28日，任星辉向财政部递交了《行政复议申请书》。2010年1月16日，他收到了来自财政部的行政复议“不予受理”通知。

　　当天，任星辉向北京市第一中级法院提起行政诉讼，状告财政部，认为后者拒绝向他提供三峡基金的行为，违反了《政府信息公开条例》。

　　根据《行政诉讼法》，法院接到诉状，应在七日内立案或者作出裁定不予受理。直到2010年4月19日，任星辉才终于收到北京市一中院不予受理的裁定书。

　　2009年10月13日，即向财政部提出申请的次日，任星辉还分别向国务院三峡建委办公室、中国长江三峡集团公司申请公开相关信息。

　　三峡办是1993年国务院专门成立的“国务院领导三峡工程建设和移民工作的高层次决策机构”，同时是三峡资金的使用单位。

　　半个多月后，国务院三峡办综合司复函介绍了三峡工程累计完成投资的简况。关于每年为工程筹措资金和三峡基金的问题，该函称，“根据工作职责，这两个问题不属于我办的管理范围。建议向财政部、国家电网公司、中国长江三峡集团公司咨询”。

　　三峡集团的答复书称：“中国长江三峡集团公司不是行政单位，也不属于公共企事业单位，不适用《政府信息公开条例》，无义务向阁下提供上述信息。”

　　《政府信息公开条例》第73条明确规定了教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行。

　　“我国法律对于何为公共企事业单位认定模糊，而且没有关于公共企事业单位信息公开的具体规定，三峡集团不公开我没有任何途径可以申请救济。”任星辉说。

　　2010年4月26日，任星辉还向国资委和国家电网申请公开有关资金，包括三峡基金的收支信息，但前者以属企业自行管理的信息为由未予公开，后者则一直没有答复。

　　今年4月23日，时代周报记者就三峡基金向财政部、三峡集团提出采访请求，也均遭拒绝。

　　“我们别无选择，只能自己寻找真相，在宛如一堆碎纸的公开材料里复原三峡工程总代价的整个图案。”这是北京传知行社会经济研究所所长郭玉闪在其未刊稿《三峡工程的代价》结尾的一句话。

　　相关机构拒绝公开三峡基金的收支明细，那么这些钱是不是真用到了三峡工程建设，到底有无挪用和浪费，公众根本无从知晓也无从监督。

　　但问题总是掩藏不住的。2010年6月23日，国家审计署首度公开了三峡基金的使用情况。公开的审计结果显示，三峡基金1.2亿元竟被违规使用。

　　按规定，三峡基金专属用于三峡工程支出。但国务院三峡办在2002年-2009年收支预算中，却安排了三峡办稽查组工作经费、会议费、调研费和培训费等共计1.2092亿元。这笔资金相当于使用360亿度电应缴纳的三峡基金数额，按我国13亿人口算，每人缴纳的9-21厘三峡基金被违规使用。

　　基金悄然换“马甲”

　　就在任星辉对三峡基金穷追不舍的过程中，三峡基金已悄然换了“马甲”。

　　2010年3月26日，财政部在其官方网站公布了2010年中央财政预算数据，在2009年首次公开中央财政预算四张表格基础上，增加至十二张预算表。

　　根据其间的《2010年中央政府性基金收入预算表》和《2010年中央政府性基金支出预算表》，三峡基金2010年预算收入为10亿元，支出为44.9亿元，分别仅为上年执行数的5.1%和22.5%。

　　与此同时，预算表中多出“国家重大水利工程建设基金”(下称“重大水利基金”)，2010年收支预算俱为188亿元，此前并无此项基金。

　　重大水利基金征收依据为2009年12月31日财政部、发改委、水利部三部委联合印发的经国务院同意的《国家重大水利工程建设基金征收使用管理暂行办法》。

　　该办法规定：“三峡工程建设基金向重大水利基金平稳过渡，保持三峡工程建设基金现行征收政策基本不变”，“本办法自2010年1月1日起执行，三峡工程建设基金同时停止征收”。

　　据此，从2010年1月1日起，三峡基金已随三峡工程基本完工而停止征收，但为其筹资的电价附加并未取消，继续以新设立的国家重大水利工程建设基金的名义征收，征收期为10年，用途包括：支持南水北调工程建设、解决三峡工程后续问题，以及加强中西部地区重大水利工程建设。

　　任星辉此前已闻三峡基金将转化为其他基金的传言，2009年2月，他执笔为一民间组织上书全国人大，以工程基本完工为由，要求国务院取消三峡基金，以减轻全国民众的电费负担，并特别提醒，“防止改头换面保留该基金作为它用的情况发生”。

　　根据现行的财政体制，重大水利基金属于中央政府性基金。财政部官方网站最新信息显示，2011年重大水利基金实际收入214亿元，支出166.75亿元；2012年预算收入237.6亿元，预算支出334.38亿元。

　　重大水利基金2012年收入预算比2011年执行数增加23.17亿元，增长10.8%，财政部称，这主要是根据2012年社会用电量增长和近年该项基金收入增长情况安排的。

　　三峡基金的“换马甲”戏法引发了外界质疑：重大水利基金在设置权限和程序上涉嫌违反《立法法》的有关规定，涉嫌超权限征收。

　　任星辉同事、传知行社会经济研究所研究员黄凯平表示，重大水利基金在性质上是政府性基金，但其本质上仍属于“对非国有财产的征收”行为。根据我国《立法法》，对非国有财产的征收，只能制定法律，即由全国人大或其常委会制定，绝不是任何部门的文件便可决定。

　　重大水利基金不但没有获得人大或其常委会的认可，也不是由国务院制定，其程序不合理也不合法。这个基金亦没有举行听证程序，是一个典型的“关门立规”。

　　“各种费、基金之类，其实质是加于我们的税收。”任星辉说，必须要有正当程序来制约政府的征税权力。征税权若不由代议机构掌握，而交由行政机构，行政机构的决策过程既无合理的程序，又不受民意制约，那么民众就会变成行政机关的提款机。

　　事实上，像三峡基金这样，中国目前还存在很多不规范的行政收费项目。如铁路建设基金、电力建设基金、公路建设基金、农村教育费附加等，除了中央层面的之外，还有不少地方政府性基金。

　　任星辉称，这些收费项目，都属于临时性的、克服困难式的基金、资金、附加和专项收费，属于改革初期的权宜之计，当经济转型基本完成、国力与过去不可同日而语时，理应让它们退出历史舞台。