个人所得税“以家庭为单位征收”，是一项艰巨的系统工程，面临多重挑战。其中，“动态征管”将是难点

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王凯蕾

　　近期，有关部门着手启动全国地方税务系统个人信息联网工作，“按家庭征收个人所得税”改革的相关技术准备提上议事日程，在公众中引起热烈反响。《瞭望》新闻周刊近日就此调研中了解到，现有城乡二元结构的户籍制度，遇上中国传统的父母子女、兄弟姐妹之间十分复杂的赡养抚养关系，如何界定“家庭”成为争议焦点。采访中，专家还指出，“以家庭为单位”征收个税，涉及税务、银行、公安、户籍、民政、法院等信息联网，亟需各职能部门加强协同互动，及时交换信息，建立一套“动态征收”的监管体系。

　　首要厘清“家庭”定义

　　本刊记者在采访中发现，社会各界对个人所得税实行“以家庭为单位征收”表示赞同，但认为首先要明确界定“家庭”定义。

　　中国的家庭经济关系可以说是世界上最复杂的，绝非一本户口簿可以涵盖。

　　我国《婚姻法》等法律规定，子女有赡养父母、抚养没有劳动能力的兄弟姐妹的义务。一个主要劳动力，不仅要养活自己一家几口，还要支付父母亲的生活费、医疗费，哥哥姐姐还常常要支付弟弟妹妹的学费。把爷爷奶奶甚至姑姑之类远近亲戚接到城市照料小孩的，“雇佣”与“赡养”之间的界限十分模糊。

　　而当已经成年的子女“啃老”时，又是否应该给被“啃”的父母减税？又比如，一家五个兄弟姐妹，实际上只有其中一两个经济状况较好、较有孝心的供养父母，那么，是以五人平分的份额、还是以个人实际支出为标准来减税？

　　在广州一家金融单位从事程序员工作的杨阳先生给本刊记者算了一笔账：每个月房屋按揭9000元、家里刚添了小孩，把老家的母亲请过来帮忙照顾、太太休产假期间只拿基本工资收入减少了近一半、月嫂及抚育孩子的支出每个月要3500元、弟弟大学的生活费每个月1500元。“我和妻子月收入加起来2.5万元左右，各种开支占据总收入的大部分。”

　　广东省社科院社会学与人口学研究所所长赵细康说，由于我国城乡二元结构的特殊性，户籍制度的存在将给以家庭为单位征税造成困扰。当前户籍制度背后牵涉的是居民养老、社保、教育、医疗、婚姻等各种社会因素，特别是大中城市落户较难。因此，不同户口所在地的家庭成员很难通过户口簿的形式界定成为一家人。

　　比如，不少老人与核心家庭不在同一本户口簿上，大城市的核心家庭因为住房、子女教育择校、历史等原因，家庭成员在两本户口簿上的也比比皆是，夫妻结婚、离婚不及时更换户口簿的也很多，这些均增加了认定的难度。

　　在他看来，随着我国进入转型时期，城市化进程的加速推进、人口频繁流动，家庭已经不再是简单意义上的户籍人口。“因此国外很多国家都是以居住地作为纳税依据，综合考虑纳税人的供养负担。”

　　征管改革面临多重挑战

　　采访中，本刊记者了解到，个人所得税“以家庭为单位征收”面临着四方面的具体挑战：

　　核算家庭供养负担的难度较大。中山大学岭南学院教授、税收研究中心主任杨卫华向本刊记者解释说，“代扣代缴”方式下的个税计征操作起来比较简单，如果引入“以家庭为单位征税”首先要准确测算家庭的实际供养情况，才能确定哪些项目、哪些家庭成员可以获得个税减免，才能提高税务机关的工作效率，降低征税成本。

　　赵细康等专家认为，厘清“家庭供养负担”至少应考虑以下几方面因素：首先，适合以核心家庭(仅指夫妻及其子女)为综合计征对象，还是以三代直系亲缘关系为计税对象？同时，养老护幼是我国的传统美德，怎样测算家庭的养老负担以及子女的医疗、教育等？此外，如何区分供养人员有社保与没有社保、城镇职工医保与农村合作医疗的情况？

　　有不少专家认为，从鼓励和提倡赡养老人传统美德的角度出发，赡养老人的费用应该扣除，但多兄弟姐妹纳税人的父母甚至更上一辈老人的赡养扣除计算非常复杂。

　　信息网络建设规模复杂。全国地方税务系统个人信息进行联网，涉及到全国主要城市个人住房信息、银行征信信息、公积金信息、保障性住房信息等诸多领域信息的共享，这里面还包括各职能部门如何加强沟通互动，保障信息安全的问题。

　　需要与现行的人口家庭政策对接，体现政府对家庭伦理道德的导向，否则可能引发各类社会问题。按家庭征收，意味着家庭成员越多、家庭负担越重，享受到的税收减免就越多，或许会出现一些“钻政策空子”的极端情况发生，比如有些人提早结婚、生孩子，或者将农村、外省的父母兄弟姐妹接来同住，以此获得税收减免等。

　　而且，不同法律之间的冲突也需要充分考虑。如计划生育是我国国策，但如果以家庭为单位征税，那么越是违法多生，享受到的减税福利就越多。

　　针对这一问题，有专家提出，家庭如有超生子女，则应少扣除或不予扣除甚至倒扣税，而这一点形成社会共识并不容易。

　　因征收而产生的监管成本增大。广东商学院财税学院院长姚凤民告诉本刊记者，国外按家庭征收主要采取自主申报的形式，其中就涉及到纳税人诚信申报和税务部门纳税监管的问题。目前，我国个税征收多采取单位“代扣代缴”形式，改为按家庭征收后，有部分收入需要纳税人自主申报，能否诚信申报纳税？中国人口基数大，税务部门的监管难度可想而知。

　　亟需完善“动态征收”管理体系

　　采访中，杨卫华等专家均表示，在我国建立按家庭征收个税的技术条件已经具备，但缺少健全制度规范，亟需各职能部门加强协同互动，及时交换信息，建立一套“动态征收”的监管体系。同时，简化纳税申报程序，提高纳税人诚信纳税的意识。

　　其一，要加强不同部门之间的协同联动，提高地方税务系统个人信息网络建设的效率，理顺不同部门之间的关系。此外，国家要加强信息安全监管，保障纳税人的隐私不被泄露。在核算纳税人的综合收入方面，要从金融的基础制度方面着手。比如，建立规范的现金管理体系，所有的大额收入和大额支出应该通过电子转账方式进行，建立透明的收入监管体制。

　　其二，健全税收征管的奖惩机制，“以查代管、以查促征”。比如，借鉴国外较为成熟的税收稽查制度，由纳税人自行申报家庭情况，税务部门则随机检查一定比例的纳税人(如10%)，若发现偷税漏税的情况，则予以重罚，并且纳入重点稽查对象，通过这种办法来降低征收成本。

　　其三，加强税收的调节器作用，对于依法纳税的个人予以制度性的保障，并且建立相应的退税措施，在纳税人收入减少或需要救济的时候，有一揽子的退税措施。一旦纳税人意识到所交税款取之于民、用之于民的时候，依法纳税的主动性将大幅提高，社会监管成本也会随之降低。

　　其四，借鉴国际经验，同时考虑中国国情。实际上，虽然很多国家都有相应的制度，但细节各有不同。在美国，单身者单独报税，已婚者可夫妇一起报税，也可以选择分开报税，同时有医疗支出、慈善捐款、子女抚养等多种抵扣项目；而法国，夫妇两人如要抚养小孩，则两人总收入中应减去小孩的份额；日本除了抚养小孩之外，还特别考虑了赡养老人的个数。在中国实行此项制度，除了借鉴国际经验之外，需要考虑到现在中国家庭的实际情况，特别是当前独生子女组成的家庭较多，因此我们在制定征税细节的时候，应照顾到这些家庭背负的上有老、下有小的经济负担。□