贫困县的逻辑：真贫还是装贫
廉政瞭望 201205期封面报道
贫困县逻辑
贫困县这顶帽子，有人认为不光彩，有的地方却争着戴，戴了也不愿摘，有的地方想方设法脱贫致富，有的地方情愿压低发展速度。真贫还是装贫，帽子戴还是不戴，发展还是不发展，这些悖论的后面，无不闪现着政绩的魅影，以及“官念”的无奈与纠结。
今年“两会”上，温家宝总理曾表示，任职最后一年要做好5件难事，其中便有“按照新的标准全面推进集中连片的贫困地区的扶贫工作”。
由此足见扶贫任务的难和重。怎样求解？这考验着顶层设计的智慧和管理者的决心。
贫困县悖论
文_本刊记者 叶茂
“市长您好，我是雅安芦山县太平镇钟灵村村民，我们生产队在半山腰，至今也没通公路，生产和生活品都要靠人力背上山，娃娃上学最远的要走两个多小时。芦山县在雅安应该算个穷县吧，10多万人口，财政收入仅1000多万，资源匮乏，没有交通优势，旅游资源也难以开发，不少公路修了几年都修不起来。听说芦山没有贫困县的资格，请问在考核相关指标的时候真的实事求是了吗？”
2012年1月6日，这封署名“555”的信出现在了雅安市委副书记、市长陈越良的公开信箱里，随后信被转给了该市扶贫移民局的相关工作人员。
雅安，150.74万人，8个革命老区，地处地理和民族上的过渡带，以23.66%的贫困率在四川省21个市州中排名第7。事实上，早在去年12月1日，新一轮的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》发布，根据新纲要对“连片特困地区”和重点县的认定，雅安所辖8个区县全部落选。
拿到这个结果，雅安市扶贫移民局副局长王超英心情很沉重。在她看来，他们已经为这次能进入国家的扶贫关注重点做了太多努力，“在申请前8个月，我们就几乎跑遍了每一个贫困乡镇，不断走访、摸底、评估、做扶贫对象识别、建档立卡，为的就是真正搞清楚雅安的贫困状况，将真实的数据和情况反映上去”。
“老百姓也翘首以盼，我们带领当地的困难老百姓开了各种动员会，为新一轮的扶贫攻坚做了周密部署。哪里修一条便道，哪里铺建电路管道，哪所小学应该修补扩建。然而现在，一切又都没有了着落。”王超英说。
挺进：“国家队”的代谢障碍
贫困，本是一个不光彩的词，然而吃贫困这个香饽饽也已不再是秘密，特别是能挺进扶贫的“国家梯队”，包括“重点县”和“特困地区”两大类。
这远不仅是个称号。中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田告诉本刊记者，贫困身份意味着中央级财政巨大的经济扶持，包括专项财政扶贫资金、以工代赈、贴息贷款3项资助，省级财政也有补贴。平均下来每个县每年国家至少下拨5.6亿元资金用于扶贫开发。除此之外，在教育、科技、招商引资，甚至行政编制方面都有政策优惠。
此次新纲要发布后， 2012年财政专项扶贫资金的增幅将达20%以上，这些都将投入到特困片区中的县级财政中。
郑风田说，申报贫困县和特困地区是10年一轮，对当地政府来说相对“一劳永逸”，不需要年复一年跑政策跑资金，付出的成本较为低廉。
那么，怎样才能进入扶贫工作的“国家梯队”呢？从事扶贫工作多年，曾参与过国家和省级扶贫工作决策的四川省扶贫外资项目管理中心主任王思铁告诉本刊记者，哪些县进入重点县，总数由国家定，每个省的重点县数量基本不变。至于具体哪些县入围、哪些县“摘帽”，国家交给省一级确定，省一级又将具体评选工作交由各个市州安排。总之，每个市州的贫困县名额保持不变。
评选标准则包含贫困人口数、农民人均纯收入、人均GDP、人均地方财政收入4项，然而，据历次扶贫“重点县”名单透露，一些地区从上世纪80年代以来就没落下过“贫困身份”，年年入选，有的早已成为经济强县。
2011年，全国百强县名单发布，陕西榆林市财政收入已跃居陕西省第3位，但是该市下辖的12个区县全是国家级扶贫“重点县”；鄂尔多斯市财政收入破90亿元，但是全市的8个旗县也都是国家级或自治区级扶贫“重点县”。
“国家的扶贫计划是10年一轮，10年下来，一个地区的经济发展早已日新月异，但仍然不愿脱贫，这是不合理的‘正常现象’。”王思铁认为，“到目前为止，几乎没有哪个‘重点县’主动摘帽。”
去年11月，国务院扶贫办要求，“十二五”(2011年至2015年)期间，要按年度考核，凡连续3年进入全国(1508个县)排序前50%的重点县，或被授予小康县、百强县荣誉的，一律退出，直接减少，不再补进。
然而，目前国家公布的名单显示，就“国家梯队”而言，扶贫的重点帮扶对象仍难吐故纳新。“贫困县、特困片区确定的标准和程序不够透明，不仅有经济指标，还有政治因素的考量，存有较大的操作空间，这也是造成资源难以流动的一个原因。”王思铁说。
造贫计划：谁愿意当罪人？
近日，一张电子标语牌的照片引发了媒体关注。牌上写着：“祝贺成功纳入国家集中特困地区，成为新时期国家扶贫攻坚的主战场。”落款为“中共新邵县委、新邵人民政府宣”。
尽管湖南新邵县党委、县政府否认该标语为其所发，称是一家民营企业未经政府部门授权制作。然而在其县政府网站上发布的《新邵成功纳入国家集中连片特殊困难地区》一文中，仍称此次入围是“特大喜讯”。文中以“历尽千辛万苦，想尽千方百计，通过两年艰苦卓绝的努力”来形容争取的过程。
据媒体报道称，去年7月1日，新邵县委书记伍备战在全县大会上也曾表示：“这几年，为了争取国家集中连片特困地区扶贫开发重点县和武陵山经济协作区这两大政策，我们不图个人升迁，只想百姓实惠，特意压低了一些经济指标，并且做了大量艰苦细致的衔接协调工作，可以说是受尽了常人难以想象的委屈。”
新邵县地处湖南省中心地带，实际上，除了粮田较少，当地不仅林业资源丰富，且富含锑、金、银、煤等矿藏，是湖南著名的“产金县”。但丰富的资源储藏并未给该县经济带来明显推动，按当地一名官场人士的说法，故意放缓脚步，压低经济发展，为的就是“看起来穷一点”。
据记者了解，类似做法在一些地方还并不少见。记者在采访中，听到一名扶贫工作的官员透露过这样的怪事：一次他到一个贫困县的村镇去视察、调研，发现他被当地政府安排去的家庭有不少领导都去过。虽然这家人的住房已是千疮百孔，衣着打扮也让人心生同情，但后来通过其他途径多方打探，方才知道，原来这个家人早已常住在新房里。他们每逢有上级领导光临就收到政府通知，“邀请”家人要尽量提前回到这座“保护性”建筑里，等待接受视察。当地还有不少类似的老房子、老路、老桥都因此得以“保护”，实际上给当地人带来了很大的不便。
这名官员认为，贫困县自身是存在矛盾的：一方面发展受制于贫困县的“帽子”；另一方面，又死死抓住“帽子”不放，这就像一个低保户家庭，一方面生活的目标是想过得体面一点，另一方面，为了拿份低保又要显得穷酸一点。面对舆论的质疑，已经富起来的贫困县继续哭穷，还没富起来的贫困县却哭笑不得。
“一切为了政绩。”郑风田认为，除了希望继续享用国家对贫困县的扶持资金和政策外，贫困县的政绩更容易取得，也成为争取“贫困帽子”的动力之一。
贫困县底子薄、贫困人口多，在相同经济发展成果的条件下，贫困县的成果比其它地方更受重视，当地官员取得进步和升迁更容易。用一句话来说：政绩更好做。
为了“做”政绩，一些贫困县乐于搞一些形象工程、夸大投资成果。例如国家级贫困县河北保定阜平县，对外宣称一个个“重点项目”蜂拥而至，一笔笔“巨额投资”纷至沓来，后来被曝光是将3000万投资上报为1亿，把1000万投资上报为5000万。阜平县还投资1亿多元修建了杳无人至的休闲度假村，然而该县竟曾多次获得上级表彰奖励。
巨大的经济利益与政治考量下，不少官员难以形成自力更生、挖掘自身潜力、努力提升自身优势来实现富裕的动力，往往是想方设法争抢“贫困帽子”。
“一个县的一把手带领班子通过苦苦争取，最后戴上并且保住贫困县帽子本身就是一个很大的政绩，如果谁弄丢了贫困县的帽子，则就成了‘罪人’。”郑风田说，“这当然就存在一些县故意压低人均收入，夸大贫困人口数，到省里甚至中央去跑关系，以争夺贫困县指标，影响资源分配的公平性。”
马太效应：穷的更穷，富的更富
王思铁在接受记者采访过程中透露，四川省的两个地震重灾县平武和北川曾多次申请进入国家扶贫工作的“重点县”，然而由于各市州的名额原则上是固定的以及其他一些原因，申请未被批准。在2011年新一轮的扶贫纲要中，平武、北川终于被划入了“秦巴山区连片特困地区”，由此也进入了国家级的扶贫视野。
然而，雅安市下辖的汉源、石棉、庐山、宝兴4个山区县就没有那么幸运了，这4个县拥有35.5万贫困人口，农民人均纯收入仅2000元左右，贫困率达28.8%。与北川、平武类似，在2008年汶川大地震后， 这4个县被指定为“重灾县”，然而相比平武、北川等其所受的社会关注度自然要小得多。
雅安市扶贫移民局局长余刚平介绍道，这些地区资源难以开发、交通基础建设还未成型，贫困状况令人堪忧。然而最近一轮扶贫开发工作10年来，仅有1.78个亿投入，分到村上每年只有3～5万元。“这点钱能干点什么呢？大家只能商量好做一件最有意义的事，例如修一下学校的教室、铺一条实在不能再走的便道。要说基层扶贫的不止‘输血’还要‘造血’的思维，实践起来可以说简直难上加难。”
“雅安东邻成都、西连甘孜、南界凉山、北接阿坝，在地域上具有明显的衔接、沟通、缓冲、通衢的特点，如今也难以归类到哪一个特殊地域。民族特色、受灾程度、革命老区建设等几个方面都显得不够突出。‘蜗居’在这样的交叉地带使本地的工作局面所受的关注度较少。”余刚平对记者说。
雅安市扶贫移民局项目科科长郑晓梅告诉记者，没有被划入重点的后续效应就是，向上要资金、要项目也会变得很难。国家的大部分资金都是专项投入“重点县”和“特困地区”的，雅安地区的扶贫工作只能另辟蹊径，不断地寻求社会资金、整合各种资源来维持。然而，这一局面，还要持续整整下一个10年。
雅安，也并非是孤例。王思铁分析道，我国目前的2300多万绝对贫困人口分布呈现点(贫困区县)、片(特殊贫困片区)、线(沿贫困带)并存的特征。而在重点关注之外，拥有占总贫困人口49%的“沿贫困带”地区确实处于一种比较尴尬的“关注盲点”之中，不少沿边、城域、地域交界过渡地带常成为各种政策较难惠及的地方。
然而，堪相对比的是，3轮扶贫工作下来，一些地方长期戴了几顶“重点扶贫”的帽子。虽然连片特困地区是目前最新一轮扶贫开发的重点，是未来10年扶贫工作的主战场，但从名单上看，很多入列县区，都同时具备“特困地区”与“重点县”的双重身份。
“好的地方‘锦上添花’、资金源源不断；缺乏关注的地方持续不受关注、资金持续断档。“王思铁认为，扶贫工作的本来定义是帮助处于贫困线以下的困难群众脱离贫困，进入温饱。然而在仍有很多地方还在温饱线上挣扎的同时，一些不摘帽的地方已经开始忙于升级自己的各项建设，甚至开始搞些形象工程，这样的“马太效应”实际上偏离了扶贫工作的原有轨道。
他认为，关注本身也是一种资源。如果一些地方的贫困本来就是因为地理上处于边缘地带而造成，若在扶贫工作中仍以“边缘化”的视角来看待，必然会造成这类处于长期贫困、人口基数较小、居住分散的老百姓成为国家政策的“盲点”。扶贫资源在一些地区不断富集起来，最后造成的贫富分化加剧，这也绝非是国家扶贫思路的本意。
四川省扶贫移民局副书记彭发德在接受记者采访时表示，坚持公平性、公义性，是让人民群众共享改革发展成果的重要保证。新一轮的国家扶贫规划要求，“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”，也就是说，届时将不再有“扶贫重点县”的提法，这一目标，是将处于边缘地带的老百姓包含在内的。
链接：
我国的扶贫工作始于1986年。至今为止共经历了3个阶段，1986年～1994年，国家首次划出273个“国家贫困县”；1994年～2001年，国家启动“八七扶贫攻坚计划”(意即全国农村8000万贫困人口温饱问题 7年基本解决)，“国家贫困县”名单扩大为592个；2001年《中国农村扶贫开发纲要(2001～2010年)》出台，国家将所有东部地区的国家级贫困县名额调整给中西部地区，但全国总数仍为592个，并以“开发”思维代替传统的扶贫思路，故所有扶贫政策文件中不再出现“贫困县”的提法，取而代之的是“国家扶贫开发重点县”；2011年，国务院扶贫办发布了新的《中国农村扶贫开发纲要(2011～2020年)》，确定了14个集中连片特困地区，其涵盖的重点县达到679个。
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