北京大学法学院教授姜明安。

　　“制定征地政策，要保证公民有效参与”

　　云南巧家县5·10爆炸案过去半个多月了，针对当地征地拆迁的质疑却一直没有停止。对此，当地政府声称，各类补偿标准都是按照省里要求和根据当地经济情况来定，是合法的。

　　近日，北京大学法学院教授姜明安接受本报记者专访，详谈巧家征地拆迁中存在的具体法理问题。

　　三年前，姜明安教授曾联名5位学者，建言全国人大审查拆迁条例。从巧家征地这个个案中，他指出了农村集体土地征收中存在的问题。如政府在适用法律时，选择了不利于解决矛盾的方案。此外，征地公告不合法，无视农民的知情权、监督权。最重要的是，目前巧家的征收政策，极易引发农民不满。

　　本报记者谭君 长沙报道

　　要制定出情、理、法兼顾的征收政策，需保证公民参与。只有保证参与，才能维护农民利益。现在制定很多政策，农民没参与，没开听证会，开了也都是形式，选的代表都是赞成政府政策的人。

　　还有，公众怎么参与，参与的效果是什么？这个效果很重要。公众提了100条意见，全给删掉了，看都不看，这种参与无效。

　　——姜明安

　　关于79号文与28号文

　　“拆100平米还80平米，是不尊重农民利益表现”

　　潇湘晨报：2009年，巧家县曾制定了征地安置补偿政策的79号文，规定拆一还一。2011年，又制定了新的政策28号文，变成了拆60-100平方米，只能安置80平方米；最多不超过150平方米。当地政府称，虽然安置面积减少了，但整个安置区增加了绿化面积，所以农民还是得利。另外，农民可以不选择划地安置，而是货币补偿或产权置换，划地安置本来就是一个福利。这种说法有道理吗？农民应该接受吗？

　　姜明安：只要是合法的面积，原来多少面积，拆了就要还多少面积。从法理上讲，征收农民的房子，安置不能比原来面积小，不能减少农民利益。这个“拆60-100平方米，只能安置80平方米；最多不超过150平方米”的政策，应该重新考虑。有的农民家庭人口多，只给那么大面积，是不尊重农民利益。

　　农村集体土地征收条例没出来时，划地安置应该是个很好的政策。这个政策应该贯彻进去，有利于保护农民利益。因为，货币补偿和产权调换都有弊端。你给他钱，他到哪里去买地？产权调换的话，可能换的位置不好，或者住在高楼，他不喜欢。划地安置作为重要选项，应该置于法律法规中。

　　潇湘晨报：当地政府强调，新颁布的补偿政策只针对国有土地，国家对集体土地的补偿标准只有这么高，他们只是执行政策。这个说法对吗？政府是否可以根据需要，选择适用对自己有利的法律呢？

　　姜明安：最高法2011年1月有了司法解释，在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，征收集体土地，应按国有土地征收精神执行。而且按理，既然集体土地已经征收，就变成国有土地了，农民的房屋就是国有土地上的房屋，就应该按市场价给予补偿。

　　当然，按照现行集体土地补偿标准给农民进行补偿，政府也没有违法。但是，如果从怎么有利于农民，有利于社会矛盾解决的角度考虑，按市场价进行补偿更有道理。

　　现在，我们期待土地管理法的修改，期待集体土地管理条例出台。出台了就没什么说的了。

　　关于“争议不影响征地”

　　“涉及不动产发生争议，可以提起行政诉讼”

　　潇湘晨报：28号文规定，对土地征收“有争议只能由县人民政府协调；协调不成，由批准征收的上级人民政府裁决。土地征收中的争议不影响征收土地方案的实施。”这种表述是否妥当？当地政府称，《土地法》中就如是规定。但农民说，这句话让他们心里很不舒服。

　　姜明安：如果“土地征收中的争议不影响征收土地方案的实施”，裁决将成为一张废纸。房屋拆了，对利益保护很不好。过去我反复讲过，涉及不动产，发生争议，可以进行行政复议，提起行政诉讼，复议和诉讼过程中，应该停止方案的实施。当然，很多法规都写着“土地征收中的争议不影响征收土地方案的实施”。因为考虑到有一些紧急情况，比如举办奥运会的需要，或者地铁正好在那里经过，裁决有时要拖一两年。

　　这一规定是否滥用，法院有很大决定权。《诉讼法》中有一条，法院可以裁决停止执行。

　　在德国等西方国家， 这种土地争议，必须等判决出来再讲。有争议停止方案实施，是不由法院讲的，自然就要等结果出来。在他们那，一有争议就停止执行是原则，不停止是例外。而我们相反，不停止执行是原则，停止是例外。我们建议使用德国模式，意见没采纳。支持把“争议不影响征收实施”写进法律的人认为，现在搞城市化建设，如果一有争议就停止执行，损失太大。要修高速路、地铁，要旧城改造，为了几户老百姓告状就把工程停掉，划不来。

　　潇湘晨报：28号文还规定，“如不按时移交土地，由县国土资源局申请人民法院强制执行，费用由不移交土地的农户承担。”诉讼费由谁承担，应该由政府说了算吗？

　　姜明安：法律规定，谁败诉谁承担。政府败诉政府承担，农民败诉农民承担。政府肯定说是农民败诉，实际上也是80%农民败诉。因为法院属地方管，老判地方政府败诉，院长不想当了？所以，现在的情况是，除非少数实在看不下去的，农民才胜诉。

　　关于“一个批文两次公告”

　　“从来没有哪条法律规定，政府可发两次公告”

　　潇湘晨报：2011年，巧家县发布征地公告时，引用的是2004年和2008年云南省国土资源厅的两个批文。对于引用过期批文，当地政府并没有办理申请延期或者其他批复手续。他们说，征收没在两年内完成，是因为部分老百姓的上访阻拦，导致拖延了时间。由于征收一直都在进行，所以批文不存在过期。这样做合理吗？

　　姜明安：这个情况确实比较多。像巧家县这一情况，批文到期，政府应该马上办一个续期手续。不办手续就是违法。严格来讲，批文过期，农民就可以不给你地。去法院告，肯定是农民赢。

　　另一种情况是，地方政府为了占地，很早把地批下，经费没着落就批了地，地荒在那，农民又不能种地。这种情况应该严格处罚，对申报单位领导人进行问责。

　　潇湘晨报：2009年和2011年，当地政府引用同一个146号批文，发了两次征地公告，所征收的面积相同，都是872亩。2009年的征地范围是迤博村第一、二、三、四、五、六组，北门村南门六组。2011年的征地范围是迤博村一、四、五组龙潭开发片区规划用地。一个批文，可以发布多次征地公告吗？每次公告的范围可以不统一吗？

　　姜明安：我还不知道有这种情况。按道理，一个批文只能发布一次征地公告。现在发了两次公告，征收范围还不一致，征地公告的意义就没有了。征地公告是对征地面积、范围进行明确，方便农民监督，做好被征准备，满足公民知情权。如果分几次公告，农民得到的信息就是不全面的。

　　发多次公告，既没办法让农民监督，也没办法让农民为未来活动作准备，是不妥的。

　　潇湘晨报：当地政府说，没有法律规定政府不能发两次征地公告。

　　姜明安：关键是从来没有哪条法律规定，政府可以发两次公告，公告范围还不一样。政府所有行为必须有法律规定，法律没授权的行为，政府就不能做。政府是“法无授权不可为”，老百姓是“法无禁止则自由”，政府怎么能和老百姓一样？

　　关于“旧城改造”

　　“有些农民闹事，只是心理不平衡”

　　潇湘晨报：2011年的公告表明，征地范围没有包括迤博村第三组，而2009年的公告中，则包括了这个组。当地政府回应，因为“迤博三组没有土地，只有房屋。”这种说法有道理吗？

　　姜明安：这个我不太理解。有房屋就有土地，难道房子是建在空中？征房必征地，哪有征房不征地的？房子肯定是建立在土地上的。有地没房倒是可以。

　　我估计政府可能是说迤博三组没耕地，但有宅基地。如果宅基地在征收范围内，那政府当时做事便疏忽了，应该在申请土地批文时，把迤博三组宅基地纳入申请范围。这个具体要看当时征地批文的红线图，如果迤博三组在征收范围之内而没有把其写进去，就是错误的。如果迤博三组在征收范围之外，对其进行征地，就是违法的。

　　潇湘晨报：2011年的公告中，征收的范围一大部分是农村集体土地，当地政府以旧城改造的名义，要求村民配合拆迁。村民的疑惑是，一直是农村怎么变成“旧城”了，不能接受这个理由。当地政府回应，因为巧家县城旧城比较杂乱，夹杂着城周边的农村房屋，所以在农村土地征收时，统一到旧城改造办进行。这种做法对吗？旧城改造的概念到底是怎样的？

　　姜明安：情况不一样。如果所征集体土地属于城中村，那就属于旧城改造。近郊也算旧城改造。远郊就不算了。政府只是想借着“旧城改造”的名义，把土地征收归入到公共利益的范围。用这个名义，并没有很大的问题。

　　问题是，讲公共利益没用，因为土地还是靠征收，不能跟农民买地。政府征收农民的地，卖给开发商赚钱，差价很大。所以有些农民闹事，不是活不下去，而是太委屈，心理不平衡。

　　所以我们建议：为公共利益可以征收，可走行政渠道，为商业利益的话，可走民事渠道，让开发商自己去买地。这样的话，农民不是跟政府讨价还价，而是跟开发商讨价还价。农民可以把价钱抬高，钱就不全是开发商赚了，农民也可以赚。政府也可以赚，通过两边收税来获得收益。农民也不会闹事。

　　像巧家县这种事今后可能会越闹越多。所以必须要改革，不能靠政府征收的办法。

　　姜明安，男，1951年出生于湖南省汨罗市，现任北京大学法学院教授，博士生导师，北京大学宪法与行政法研究中心主任，教育部人文社会科学重点研究基地——北京大学宪法学与行政法学重点研究基地主任。从1992年起享受国务院为有突出贡献专家颁发的政府津贴。  自1984年起，参加中国行政法立法研究和重要行政法律、法规试拟稿的草拟。曾参与撰写“关于对《城市房屋拆迁管理条例》进行审查的建议”。