权利革命

　　经济观察报 记者 刘建锋 相比河北等省，重庆在市场机制和尊重农民权利方面，大为进步，但依然未能从根源化解矛盾。

　　重庆建立了农村产权交易市场，并且在全市农村开展了土地确权。但在土地确权过程中，村民宅基地之间的私权纷争，并非是由村民自主协商确定，而是由政府公权部门和村党支部、村委会，以调解形式划定，未能培育出村民自我协商机制，乡村治理依旧。

　　针对还权赋能、归还治权、重建治理结构为导向的基层改革，记者主要调查了四川成都和安徽的一些地方。

　　安徽一些地方，通过村民自主开发、自主引入资本、自主集中居住，平稳保持了乡村的自治和发展。

　　四川成都，则在城乡统筹综合改革过程中，通过明确界定村民地权(长期)并建立农村产权交易市场，实现还权赋能，为村民自主决策做了权利和市场的双重准备。在此过程中，由于村民自主权益的意识强化，成都当地政府尊重民众在私权领域通过自我协商解决争端，尊重由此产生的村民自我协商机制——村民议事会，并在其基础上形成了新的村庄治理机制。在此机制下，资本进入村庄时，获得了村民的协商认同，村民依靠新形成的治理机构，与公司方在价格形成方面，平等谈判，参考市场得出双方都能接受的价位，保证了基层的平稳。

　　产权革命回归

　　28年前，安徽省岳西县县委书记王道成，在全县范围内搞林业产权改革，轰动全国。但随后的政治风波中，王被免职调走，产权改革被叫停。而20余年后，基层权利改革再起，2007年，在全国林权改革背景下，岳西县回归“林权革命”。“基层要想稳定，根本是要转换思想，从为民做主，改成由民自主，第一步是把最重要的财产权交还到农民手里，我当年上书中央领导搞山林产权改革，就是这个思路。”安徽官场的传奇人物王道成这样对记者回顾。

　　1984年2月王道成赴任岳西县委书记，到任后下乡村连续调研三个月，发现一面是农民“过着原始人的生活”，一面是大量的小材小料在路边腐烂……

　　6月13日，王道成通过安徽省委纪要向时任中共中央总书记胡耀邦递送《现行林业政策是失败的政策，必须从根本上加以改革——致中央领导同志的信》。15日，胡耀邦做出批示，支持王道成的改革建议。

　　王道成的“根本改革”，与现行的林权改革相近，只是比2006年全国推行的林权改革，提前了22年。

　　王道成调配了数百人的工作队伍，在全县所有山村确权颁证。岳西县志记述：“将自留山和责任山合并为一山，称‘自营山’，由县政府发给自营山证。同时，县委、县政府明确规定：农民对自营山有林地使用权、林木所有权、经营权(产品自主处理，可以作价转让，允许出卖活立木)和继承权……农民真正有了治山权。”

　　他给胡耀邦的那封信，和他胆大在全县搞产权改革，触怒了林业部门高官，胡耀邦下台后，他被免职调走，产权改革被叫停，直到2008年，岳西才重新确权颁证。

　　2012年3月21日，国家林业局举行林业改革专题报告会，邀请王道成做主报告。“还权于民、由民自主的权利革命，永远是绕不过去的。”王道成在报告会后对记者说。

　　安徽省黄山市汤口镇山岔村，因村民自主发展并最早提出“新农村建设”而闻名。早在2004年，该村便在村民小组“翡翠新村”的墙报上书写了“建设社会主义新农村”的标语，2010年9月，村民对本记者说，我们村比国家都要早提“新农村建设”。

　　山岔村上张组，2002年开始削平山头，开发新徽派风格别墅式楼群集中居住，空出的土地用以发展旅游产业和创意农业，农民以土地和山林确认产权后，入股村小组创办的公司。公司承担了全部的公用事业，村民享有乡村公共交通、近乎全额报销的新农合医疗、敬老院、托儿所……

　　山岔村村支书张贵良认为，关键在于是否让农民作为权利主体，否则农民必然面临被边缘化的后果，激起社会矛盾。时任汤口镇党委书记于亮也对本记者提出，最好是做到政府公权少下村甚至不下村，一般事务，村务村管，确认和充分尊重村民的自治权利，百姓自己做主是最好的治理。

　　重庆：“为民做主”

　　重庆市在2008年建立了地票交易平台——重庆农村土地交易所，这是经国务院特许，全国唯一一个可以在省级区域内实施地票交易的平台。“地票”交易，即土地利用指标交易。如果农民把宅基地复垦成为耕地，交给集体，经土地部门验收后，复垦后耕地有一亩就得到一亩地票；然后村、乡镇、区县将农民分散的地票集中到农村土地交易所挂牌拍卖，纯收益的80%归农户，20%归村集体。农村闲置乡镇企业用地、公益事业建设用地、废弃的道路等集体建设用地，复垦成耕地并经过国家土地部门验收后，也可进行地票交易，纯收益的80%用于“新农村”的基础设施和公共服务设施建设。城市用地的企业或事业单位可到交易所去竞买地票，买到了地票，便拿到征地指标，可以去参与竞买土地。

　　根据重庆农村土地交易所在2012年2月提供的数据，2011年全年共组织地票交易5.29万亩、129.18亿元，均价24.4万/亩，交易所成立后累计已完成8.86万亩、175.38亿元，涉及农民价款124.1亿元、村集体21.5亿元，累计已有142宗、4.86万亩地票获得征用批复，总共办理了16宗、3100亩地票质押，贷款4.1亿元。

　　从这些数字可见，这一改革对于农村土地，实现了市场价值，提供了极好的交易平台。它自推出以来，获得全国各界佳评。

　　由于提供了市场化的农村土地财产处置通道，农民的土地财产权由资源型变成资本型。且由于该平台涵盖省级区域，离中心城区300公里甚至500公里的偏远农村，其土地资源也能具有资本化流动的属性，并且得到相对市场化的价格。

　　地票交易的前提是土地确权，而重庆市在农村土地确权中，推行的具体措施实施基本由政府主导、尊重乡村集体和农户意见。但由于在涉及权属争议时，采取的主要是协调、仲裁、维稳，并未走出“为民做主”的青天式执政式思路。

　　重庆市2010年8月出台的文件说：“对农村土地权属争议的处理，应当协调有关部门，在充分尊重集体经济组织和农户意见的前提下，核实确认，确权颁证。一时难以界定确权的，可待矛盾化解、争议解决后再确权颁证。”

　　相关部门在实施时强调要做好“调解仲裁工作”，“及时调处农村土地承包经营纠纷。要主动协调和配合信访稳定等部门……”

　　具体工作组织，则是“镇级成立领导小组，各村成立指导小组，各社成立3-5人的工作小组。实行领导包片，脱干包社，村社干部包户责任制。”

　　重庆市九龙坡区白市驿镇九里村罗书记告知，承包地、宅基地的确权都是由国土部门测量，村上逐户确认，并不是由村民小组自主讨论、由村民自主协商确定分界的政策设计。

　　记者曾询问一位重庆市委党校教授，为何重庆的工作方式，主要是以基层干部包村到户的方式，通过公权力实施确权，而非发动农民，在国土部门测量的基础上，针对本村集体所有的土地，自主协商确权？回答说，重庆的基层党建很完善，足以解决那些纷争。

　　但根据重庆市渝北区确权颁证办综合协调组组长黄文学在2010年10月的总结，仅该区村镇没能自己解决而由土地确权办直接解决的突出矛盾就有37起，接待群众现场咨询和来电、来访2360人次、调处承包土地矛盾纠纷468起。

　　荣昌县荷包镇一位彭姓农民，到重庆市区打工，但拒绝交出土地。他认为地票交易是好，但土地确权过程不满意，房前屋后从哪里到哪里属于谁家，不是村民协商划定，有纠纷是村上调解，宅基地面积划少了，无法讲理，多出的面积会划给村集体，“听说成都那边不一样，老百姓自己做主，处事才真是公平”。

　　渝北区双凤桥街道硚田村紧邻城区，村中大部分土地流转给花卉公司，经渝北区批准，延缓确权颁证，3月中，村民对记者说，宅基地多是历史流传下来的，有很多矛盾，需要村民自主协商才能根本解决，靠村上和政府做主，就算暂时认了，矛盾还会一直延续下去。

　　成都：地权长久

　　成都市的农村改革，与重庆有不同，它固然由于政策因素，不能建立起一个涵盖四川全省乃至于“大成都”区域范围的地票交易市场，但实质建立了一个可以实施农村产权流转(包括农村土地使用权的流转)的农村产权交易所。而且地票交易的形式，实际上也可在较小的行政区划内实行。

　　它与重庆相比，最大的差异在于，它的土地确权的方式与内容有异。在实施土地确权时，除政府提供土地测量服务和政策配套外，涉及村民之间的争议纠纷，主要交予村内自主处置，交由村民自主发挥智慧。由此，村民探索发展出一套新的治理机制，建立了新的自治机构——村民议事会。

　　政府对于村民智慧的产物，予以充分认可，对农民所确认的土地使用权等权益，予以充分认定，在“农村土地承包经营权证”上的使用年限一栏，登记为“长久”，而且，还将集体土地所有权确到村民小组一级，都江堰市柳街镇鹤鸣村干部还向记者出具了一份鹤鸣村第八农业合作社的“集体土地所有证”。

　　“长久”二字，貌似简单，但在香河的土地纠纷中，当地便利用此前土地承包经营权“30年”的界定，将农民在土地流转中获得补偿的年限确定为剩余年份，导致农民利益严重受损。而所有证确到农村最基本的集体经济组织，则相对易于避免如香河那般被村委会轻易处置掉。

　　由于有这些具体的举措，成都市的土地确权被国内舆论评价为“确到了实权、颁发了铁券”。

　　成都改革的经过是：2007年6月，成都获批全国统筹城乡综合配套改革试验区。2008年1月，成都市委出台《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》。确定以市场化为导向，以“还权赋能”、“农民自主”为核心，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。

　　2008年3月3日，成都下辖的都江堰市，在柳街镇鹤鸣村率先试点土地确权。试点之初，不对外交流、不让人参观、不对外宣传。事后，柳街镇汇报了具体过程：由于农村土地历史遗留问题复杂，村里自主协商成立了议事会。有争议的地块，通过议事会议定。

　　确权原则是，在登记农村房屋和土地时原则上按现有户主登记，承包地确给现有经营者，农房确给现有户主，宅基地确给现有使用者，如果需要变更权利主体人的，双方必须签订各类标准协议书。

　　具体操作，根据1:500的测绘图，召开户主代表大会，按图现场指认承包地块，经多次公示纠错，经村民议事会协商，最终确认后，摁指印签字，地图被界限分明的描线分割、并因指印覆满全图，看起来像是大片鱼鳞，而被称为“鱼鳞图”。

　　鱼鳞图完成、确权基本结束之后，颁发权益证书。在农民拿到手的土地承包证书上，起初部分证书使用年限写作30年，但其后更改了，使用年限均界定为：“长久”。

　　所以如此变化，据一直参与都江堰农村产权改革的成都市评论员周晓翔介绍，确权到一个阶段的时候，中央恰有精神出台，2008年十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，决定赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。这为基层改革的深化和突破，提供了决策依据和精神支援。

　　成都市双流县兴隆镇瓦窑村一组村民通过了《瓦窑村一组关于土地承包经营权长久不变的户主大会的决议》，户主都按上手印，以示对未来增人不增地、减人不减地，绝不反悔。

　　这份决议和鹤鸣村的首份土地权证、鹤鸣村八组的鱼鳞图，都被收入了中国革命历史博物馆。

　　土地确权带来的直接好处是，地权成了具体明确的标的物，它有清晰的四至范围和长久使用年限，不再轻易因耕地承包调整而成为不确定权利，不再是法律不能确实认定的了，成了非常具体的权利。周晓翔认为，这是农村产权平稳流转的基础，不管是土地还是房屋，从此，都可以通过市场化的方式，在平等的市场主体之间进行交换了。村民也不会再轻易被村委会以集中调整的名义剥夺土地承包权。

　　土地确权后，鹤鸣村整理村庄，集中居住，将复垦出的土地作为指标以每亩30万元的价格卖出，实际上实现了“地票”式交易。获得的资金一部分返还给村民修建楼房，一部分用于公共建设，新村建设之秀丽，令周边村民对记者连连称羡。隔壁的五一村村民杨正发也向记者出示了土地使用“长久”的承包证书，称五一村也在探索地权流转和新村建设。“北京大学学者周其仁到都江堰后，专程去拜访天马乡金陵村二组组长阳通炳，说他是农民产权改革第一人。”周晓翔介绍，“2008年的时候，阳通炳主动说服村民确权、整理土地，把指标转让到温江，帮村民解决了灾后重建的资金。”

　　而到2010年12月25日，阳通炳带农民自己整理、自己委托出让使用权的一宗集体建设用地，在成都市农村产权交易所大厅挂牌交易，卖出了44.2万元的价钱，此举被指开了全国先河，是农民作为土地产权市场主体的先声之作。

　　2011年9月，香河县淑阳镇农民崔建华听记者讲述了成都的土地确权试点后表示羡慕。他说，自己当初上访，就是也想成为市场主体，通过市场行为集中一部分土地，从事农业开发，但香河县乡政府不仅通过公权支持官员背景的企业垄断市场，还通过村委会用集中流转的名义把农民的土地经营权收走，导致农民无法参与市场行为，无法参与定价，只有被动受损。他断言，如果香河也像成都一样做到了“确实权、颁铁证”，开放农村产权市场，香河不会出现其后那些乱象。

　　周晓翔以为，成都市的土地确权和房屋确权，若能与一个更完善、涵盖区域更大的市场体系配套，则农民将成为真正意义上的主体，其作为一个主要群体的创造力对社会做出的贡献，将不可限量。