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社会改革的精要在于完善实务操作

http://www.sina.com.cn  2012年06月12日13:57  经济观察报

  经济观察报 记者 刘建锋 广东省正式提出社会领域的改革,是在2011年1月的广东省委十届八次全会上,汪洋提出“建设幸福广东”,这被广东省委定为今后一段时期的核心任务,这是国内首次有省级党委把社会建设摆在与经济建设同等重要的“双核心”位置。

  其后,不到半年,广东省委专门召开一次全会,专题研究社会建设,随后出台《关于加强社会建设的决定》,提出全面加强社会建设。9月,广东省便印发了7个配套文件,组成了该省加强社会建设的政策体系。在出台文件的同时,广东快速组建了省、市、县(区、市)三级社会工作委员会,各级社工委干部在2012年3月底前全部到位。

  2011年9月开始,广东省社工委正式开始运作,它受省委、省政府双重领导,由省委副书记朱明国兼任省社工委主任,省社工委实行委员制,省委组织部、宣传部、统战部、政法委、省发改委、公安厅、民政厅、财政厅等数十家省级党政单位作为成员单位,派出委员。其工作运行机制是:决策、执行既相对分离又相互协调,省社工委负责研究和统筹处理社会工作中的重大问题,成员单位按照委员会的决策和部门职责分工做好贯彻落实工作。

  由于成立如雷霆迅猛,机构组成阵容强大,广东省社会工作委员会又被传媒称为“超级机构”。

  这家“超级机构”的专职副主任刘润华现年52岁,2011年9月,他获任广东省社会工作委员会专职副主任,此前,他曾是深圳市民政局党组书记、局长,以下为对其专访。

  建立与市场经济体制相适应的社会体制

  经济观察报:由于社会发展、需求多元化,民间力量快速增长,参与社会管理的呼声高涨,当前中国一些地方已经实施社会管理体制方面的变革,这个趋向是否势不可逆?

  刘润华:在建立社会主义市场经济体制过程中,我们通过推进“政企分开”,厘清了政府和市场,以及政府和企业之间的关系,构建了一个日趋成熟的市场。我们常说,经济是基础,经济基础决定上层建筑。同样,有什么样的经济体制,决定了我们需要有什么样的社会体制、行政体制和文化体制。因此,社会体制改革必须服从并服务于市场经济体制改革,也就是说,社会领域的改革必须坚持社会主义市场经济的改革方向。

  经过了三十多年的改革开放,我国在经济、社会和其他领域都发生了巨大变化。生产力水平发生了翻天覆地的变化,经济制度也从计划经济转变为市场经济,随之也带来了社会形态的变化。改革开放前,人民生活水平普遍较低,实行的是平均主义的分配。古人云“不患寡而患不均”,伴随经济大发展,贫富差距逐渐拉大,基尼系数增高,同时带来一些社会问题。

  社会结构正在从紧密型社会向松散型社会转型。所谓紧密型社会是指在计划经济时代,每个人都打上一个“烙印”,都从属于某一单位,在“单位人”的时代,公权力通过各个单位,对社会成员实行非常有效的管理。整个社会就像一个机器,每个人就像这个机器上的一个螺丝钉。经过多年发展,在从计划经济到市场经济转型的过程中,把人从对单位的依附关系逐渐释放了出来。这是社会的进步,但又给我们带来很多问题,相对独立的“社会人”身份,给社会带来了新变化,对社会稳定性带来了一定冲击。

  当前的社会变革需要与时俱进,要符合社会发展的需求,但要避免导致动荡。

  经济观察报:广东的社会体制改革,无论是深度还是广度,都走在全国的前沿,根据广东的经验,社会建设的目标是什么?

  刘润华:作为改革开放的前沿,广东先行先试,很多经济指标位居全国前列。因发展阶段不同,相较中西部地区,一些问题首先在广东出现,其中一些问题已开始尖锐起来。因此,加强社会建设更具有迫切性。对此,广东高度重视。

  去年以来,省委省政府采取了一系列的措施来推进社会建设。

  广东加强社会建设的范畴很宽广,《关于加强社会建设的决定》明确指出至少包括以下三项内容:一是以民生为重点,二是以社会服务为基础,三是以社会管理及其创新为特色。排序清晰,定位明确,超出了内地很多地方经常提到的社会管理的概念范畴。

  较强的经济实力使广东具备条件面对和解决一些社会问题,并响亮地提出发展为了人民,要让社会成员更好、更多地分享改革与发展成果的指导思想。

  社会建设的目标是什么?我认为是以“政社分开”为前提,厘清政府与社会、以及政府与社会组织之间的关系,构建一个与社会主义市场经济体制相匹配的社会体制,从而建设成熟社会。

  成熟社会不能单纯用公权力把社会管起来,而是借助公权力和社会力量,通过充分调动“社会协同”和“公众参与”实现社会的有序、稳定和发展。要改变计划经济体制下横向到边、纵向到底的“全能政府”管理形式,通过行政体制改革构建适应市场经济体制的新的社会治理结构。

  行政体制改革最重要是三点:

  第一是政府有所不为,必须从大量的公共事务、公共领域中退出,只要可以不管的,哪怕现在管得还不错,但社会也能做的,我们就要创造条件让社会去做,也就是要缩小行政权力的范围和活动的空间,为社会成长提供舞台。

  第二是政府要承担诸如基本公共服务等社会责任,不断加大对社会建设的投入,并通过购买服务的形式提高服务质量和减低服务成本。

  第三是建设法治政府,依法行政,规范政府行为,自上而下地对公民和社会事务进行有序管理与服务。逐渐增强社会自我组织、自我管理、自我修复、自我服务、自我完善的自治功能,充分调动社会成员参与社会管理和公共服务。

  经济观察报:社会体制改革还会面临怎样的阻力?

  刘润华:社会组织参与社会管理、公共服务,这是社会经济发展的必然要求。政府要有自我革命的精神,不同的时期改革面对的压力有所不同。

  改革开放初期,改革压力主要来自意识形态。当时争论的焦点是姓“社”还是姓“资”,但实践证明改革对个人而言相对冲突不大,相反,社会各阶层的成员普遍是从中得到红利。现阶段改革的阻力主要来自既得利益格局,尤其是掌握公权力的人。所以说,掌握公权力者要有自我革命的这种精神。

  这种精神来自哪里呢?来自对社会发展阶段的正确认识,来自对社会发展方向的把握。如果你不改革,社会矛盾不断地集聚,结果就会像堰塞湖一样,如果不能恰当地疏导,就可能有颠覆性的结果出现。

  如果大多数人认识到这一点,就会明白“与时俱进”的概念。

  一个极端的例子是晚清时期,中国到了必须改革的阶段,但既得利益集团不愿意改革,觉得王朝是不会垮的,有一天真垮了,“皮之不存,毛将焉附”。随着清朝政府的垮台,原来的既得利益集团也就不复存在了。

  因此,执政者要有改革的自觉,要排除万难去推进改革。但是,改革必须循序渐进,因为社会组织参与社会管理、公共服务还需要具备其他条件,比如说社会组织自身的培育发展、自身的能力提升等。

  经济观察报:社会体制改革,关键是要把握好哪几点?推行它的关键难点在哪里?根据广东的经验,在实务操作上有哪些可以借鉴?

  刘润华:社会建设与自然科学不同,自然科学可以通过千万次的实验来验证,但社会体制改革不能瞎折腾,关键是改革的方向感要强,同时能清醒地认识到我们面临的形势和条件,用历史的眼光看准前进的方向、改革的目标,找到两者间的距离,并想办法逐步向目标方向前进。改革不会一蹴而就,会受到物质条件、人的思想与认识等因素的限制,我们提倡循序渐进的社会改良,车开得太快,会有翻覆的危险。社会改革需要有妥协精神,需要有妥协的智慧,妥协是为了凝聚共识、汇集力量,更好地推进改革。

  当前,社会体制改革的重点是要把计划经济体制残留下来的痕迹加以清除,建立与市场经济体制相适应的社会体制。

  比如社会组织的计划经济痕迹体现在“行政化”与“垄断化”。

  社会组织偏离了其应有的民间属性,成为“二政府”。社会组织“垄断性”的典型表现是行业协会的“一业一会”,原来由各个职能部门演变而来的行业协会,逐渐发展成为行业的垄断平台,唯我一家,别无分店。

  垄断导致了行业协会普遍活力不足、作用不大。我们推行“一业多会”,反对声音不少。通过调研,我们发现,连5A级行业协会这样发展好的协会对施行“一业多会”也很不理解,他们说,难道我这个组织不好吗?我们的解释是,你已经是本行业内的“龙头老大”,难道还害怕一个“小萝卜头”去跟你竞争吗?我们要构建的正是一种竞争性的优胜劣汰机制。

  “垄断化”不仅在行业协会中有所体现,公益慈善组织同样存在垄断,“壹基金”成立过程的艰难,充分说明了行政性垄断阻碍了社会组织的发展。

  有人用美国的数据和中国对比,认为中国的公募基金会过多,应大力发展私募基金会。我认为这种观点错误理解了两国的信息:美国以私募基金会为主的格局是自然形成的,如果基金会的生存与筹款能力不行,公募基金会自然没有办法生存,自然会被淘汰;中国以公募基金会为主的格局则是通过行政性垄断形成的,只有官方机构才可以注册为公募基金会,尽管李连杰的“壹基金”计划已运作多年,成绩有目共睹,却困难重重,说明政府对民间组织的不信任。

  如果不破除这些思想、体制和政策的障碍,社会组织将难以在社会管理和公共服务中发挥应有的作用。但改革也不等于随意放开,而是要通过分类指导,分类管理,渐进地改革。

  目前,广东主要放开了对工商经济类、社会服务类和公益慈善类社会组织的注册登记。之所以先放开这三种类型,是因为我们的经验还不足,很多东西还看不清,需要先试先行并把握分寸。

  以政社分开为抓手

  经济观察报:社会建设的重点之一是发展社会组织并发挥社会组织的作用,主要体现在哪些方面?社会组织要真正发挥作用,需要提供什么样的环境?

  刘润华:社会组织参与社会管理、公共服务,任重道远,其最重要的作用之一是推动社会结构的重组,把像散沙一样的“社会人”整合成为一块块“砖”。只有这样,我们才能够把社会的大厦给建起来。

  毫无疑问,我们现有的主流组织框架如党的组织和群团组织要大发展,要全覆盖,要继续充分发挥作用,这关乎我国的政体。但仅依靠这些组织,不足以把绝大多数的社会成员吸纳进来。因此要利用社会组织这个载体,也就是说,以社会组织的多样性来满足老百姓多样性的组织诉求。

  同时,应当使社会组织成为提供公共服务的主体,社会组织的民间性在效率、成本等方面具备体制机制的优势。为了更好地发挥社会组织的作用,必须营造一个公平参与的环境。

  改革开放以来,公共服务基本上还是以政府机构提供为主,事业单位扮演了主体角色。现在,政府应该有所不为,向社会组织让渡空间,要以“政社分开”为抓手,厘清政府与社会,以及政府与社会组织之间的关系。

  当年推行经济体制改革时,就是以“政企分开”为抓手,逐步厘清了政府与市场,以及政府与企业之间的关系。比如,交通管理部门推行“政企分开”,不等于说国有运输公司没有了,只是这些国企和交通管理部门脱离了关系,而统一交由国有资产管理部门管理。从行业管理的行政部门分出去,有助于构建一个让各种不同所有制企业公平竞争的行业发展环境,相对公平公正的实现是毫无疑问的。

  今天社会组织要参与社会管理、公共服务,不解决“政社分开”的问题就是空谈。面对复杂的社会体制的重新设计,社会组织管理体制是一个核心环节。因此,广东省现阶段加强社会建设的核心任务之一是发展壮大社会组织,并把社会组织打造成社会建设的主体。

  经济观察报:关于政社分开,广东具体是怎么做?

  刘润华:这方面有两个概念,第一是增量改革,第二是存量改革。

  增量改革主要指的是新增的公共服务项目。只要社会组织能够承担的,原则上不再成立新的事业单位,这就倒逼政府用购买服务的方式来提供公共服务。

  存量改革针对的主要是现有的事业单位。改革要尽量少一点触动社会各阶层的既得利益,为我们的改革营造一个稳定的社会环境。那么改革的空间在哪里?不妨参考经济体制改革的经验。还是举政企分开的例子,我们不是消灭国企,而是把它交给市场管理部门。试想,如果将来设立一个事业单位的管理部门,并实现事业单位与各个相关的行业管理职能部门脱钩,就能为参与公共服务的各种不同主体提供公平公正的管理和服务。

  我曾经在深圳市民政局当局长,民政部门直属的老人院和社会组织办的老人院并存。假如民政部门将其直属的老人院交给另外一个单位去管,使之在人、财、物等方面跟民政局没有关系,民政部门才能为各种不同举办主体的老人院实行公平的管理和服务。

  只有没有部门的利益的时候,才可能是公正的,这是必须要正视的一个问题。至于具体方式还需要再研究,但起码要创造一个公平的环境。

  构建新的监管责任体系

  经济观察报:针对不同的社会组织,会不会有一个放开登记的时间表?一些确实有很广泛的社会需求、但可能又有所顾虑的,应怎么办?

  刘润华:没有时间表。社会组织是一把“双刃剑”,是一个带有敏感色彩的话题。可以先将敏感的领域放下,在相对敏感度较低的领域先试先行。妥协不是问题,但是关键要推进体制机制改革。我们必须坚持改革,改革不可能一蹴而就,但必须往前推进。

  怎样创造一个环境推动改革呢?举一个例子,在广东有3600多万异地务工人员,真正数量应该超过这个数,这些人身在他乡,处于社会较低阶层,生活非常艰苦,很多问题不去找老乡还能找谁?所以事实上存在着很多乡亲互助组织。

  无论它合法登记与否,对其实行有效管理,当地党委政府都是责无旁贷的。不让它登记,只不过是鸵鸟政策,连掌握动态的渠道都没有,这显然不是一种理性的做法。同乡结社是一种广泛的社会需求,我觉得宜疏不宜堵。我们可以通过异地商会,比如,在异地商会内设一个互助委员会,对来自同一地源的乡亲提供帮助,这样就解决了组织载体合法性的问题。

  异地商会的领袖,通常都是老乡中的能人,都是有产有识之士,我们说“有恒产者有恒心”,他们的家业都在广东,是愿意与当地政府合作的,其本身就是一股社会稳定的力量。我们还可以通过各地驻广东的办事处,加强对异地商会的管理。

  我们愿意正视广泛存在的社会需求,并积极寻找解决办法。政策有冲突怎么办?不能强行硬闯,需要变通和妥协,等将来条件成熟了再来调整。

  经济观察报:如果经手登记的社会组织出了问题,谁来负责?一些地方民间组织管理局的干部对此也很困惑,表示压力不小。

  刘润华:问题的关键有两点。一是根源在于计划经济的印记——实行业务主管单位与登记管理机关双重管理体制。

  一旦社会组织出了问题,首先要问责的就是业务主管单位。在这种情况下,各职能部门的理性选择就是尽量不做业务主管单位,这样显然不利于社会组织的发展,这也就是民间发起的社会组织找不到业务主管单位登记的体制性原因。所以,广东要取消业务主管单位,推行由民政部门直接登记。

  二是实行由民政部门直接登记后,如果监管责任全部落在民政部门,民政部门也必然会设置障碍,以尽量少登记为妙。

  我们经常说要坚持社会主义市场经济的改革方向,因此,在社会体制改革的过程中,在我们对某些问题看不明白的时候,我们不妨从经济体制改革中找灵感。

  比如,企业是法人单位,具备依法独立承担责任的能力,如果某个企业出了问题,没有人会想到追究工商部门的责任。

  同理,社会组织也是独立法人,应该在尊重其法人地位的同时也强调它的法人责任。

  我们就是要构建一个各个部门按照职责分工、承担相应监管责任的体系,并已经将这一内容列入了今年广东工作的要点,在工作要点中最基本的一条就是明确民政部门应该主要承担与登记有关的责任。

  比如虚假出资、虚报注册资料等,如果不是民政部门的责任,就应由社会组织承担责任,但如果在登记时应该发现却没发现,甚至与对方串通搞虚假,那么民政部门就应承担责任。只有这样才能形成各部门齐抓共管的局面。

  今年2月,广东省出台了《深化社会组织改革的工作措施》,把以上内容列入其中,具体政策由广东省社会工作委员会牵头,正在加紧研究制定。

  枢纽型社会组织要确立市场原则

  经济观察报:广东省委书记汪洋提出打造枢纽型社会组织工作体系,要让工青妇(工会、共青团和妇联)更好地发挥作用,有没有具体措施?

  刘润华:广东省社会工作委员会和省民政厅正在牵头研究如何打造枢纽型社会组织工作体系,关键是要加强工会、共青团和妇联与社会组织的联系。

  枢纽型社会组织需要在以平等、互助、自愿的原则指导下,在一个竞争性的环境中发挥作用,尤其要强调的是要构建一个双向选择的机制。枢纽型社会组织利用自己的品牌和资源优势,广泛联合其他社会组织,形成合力,提升自身在社会管理和公共服务体系中的地位。而社会组织也通过与枢纽型社会组织合作,不断发展壮大自己。

  枢纽型社会组织不仅指工青妇,也包括像“壹基金”这样具有广泛社会影响力的民间组织。比如,去年,“壹基金”策划了多个项目并动用3000多万资金,联合全国各地200多个社会组织共同实施相关项目,充分体现了枢纽性作用。

  构建枢纽型社会组织工作体系应避免陷入两个误区:

  一是按照组织类型把相关的社会组织行政性地划给对应的枢纽型社会组织管理;

  二是以行政区域为单位,比如以区或街道为范围成立一个民办非企业单位,让其对辖区内的社会组织行使管理职能。

  这里的核心问题是,各社会组织的法律地位是平等的,凭什么将某些社会组织行政性划给其他组织管理呢?

  经济观察报:广东社工委的定位和具体工作是什么?

  刘润华:广东将社会建设与经济建设同规划、同部署、同考核,并且专门成立一个系统,担任这个系统的专职副主任,我感到了一份沉甸甸的责任,更是一份信任。

  我们感觉社工委这个机构的定位和设置非常正确,它是通过统筹、协调、决策来推动社会建设。这种统筹、协调和决策主要是体现在几个方面:

  第一,作为党委政府的参谋、助手,要经常性地研究社会问题,提出社会政策建议。要落实省委省政府的决策,是专责推进社会建设的工作部门。

  第二,要着眼于跨部门的统筹和协调,我们不能够干预各职能部门内部的工作和运作,一旦干预了马上就会产生摩擦,但社会领域工作又往往是跨部门的,我们社工委就是要发挥跨部门的统筹协调作用。

  第三,要跟基层联动,要调动基层的参与,共同推进工作。

  第四,要构建一种体制内外的合作平台,吸纳社会力量,最大限度地体现“社会协同”和“公众参与”。

  社工委现在有干不完的事情,但由于编制非常有限,决定了社工委不可能处理太多具体个案,只能把时间和精力集中在跨部门的统筹协调和顶层设计上。

  比如“乌坎事件”,省社工委没有直接参与现场处理,否则像广东这样有一亿多常住人口的大省,每天都有事情发生,如果社工委都去处理,就会变为“消防队”。但我们不能不关注、不能不研究,所以,我们通过分析调研、解剖麻雀,形成了三份研究报告呈报省领导,提出了一些政策性的建议。这就是职责分工。

  改革的自信来源于对社会发展方向的把握

  经济观察报:面对阻力,改革者还需要有足够的自信来做这件事情。这个自信来源于什么地方?

  刘润华:改革意味着社会责任。它不仅是某些层面的阻力,其实相当一部分来自我们内心的恐惧,怕担责任。

  最重要的自信来自于对社会发展方向的把握,当改革改到我们自己身上的时候,自我的利益可能会受一点影响,但这是我们必须要经过的阵痛。

  要改革,可能会改出一些问题。如果不改革,可能眼前没事,将来会酿成大错。比如,社会组织管理体制改革,可能会出现一些新情况新问题,但这是社会发展的方向。如果我们还坚持计划经济时代的思维方式,拒绝改革,肯定适应不了市场经济发展的要求。

  我们这一代人经历了改革开放的全过程。热火朝天搞经济建设的时候,我们承担的是经济建设的任务。现在高度重视社会建设,我们又可以从事这样一份工作。

  经济观察报:社会改革的边缘在哪里?会不会到哪一个阶段就走不动了。

  刘润华:改革是没有止境的,因为改革就是一个与时俱进的过程,一定要根据经济社会发展的阶段不断改进。很多问题都值得我们去改,在短时间内,可能改革的步伐没有那么大,但没关系,只要我们保持向前,向着正确的方向,那就是进步。

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