自治新章

　　经济观察报 记者 刘建锋 乡村自治，是彭真担任全国人大常委会委员长期间，便力主推行的政治改革措施。

　　1980年前后，广西河池宜山县等地村民自发召开村民会议，制定了村规民约，选举产生村民委员会，负责全村的公共事务。在彭真的主导下，村民委员会写入了1982年《中华人民共和国宪法》，明确了村民委员会的性质、基本任务、组织设置、选举等有关事宜，正式确立了村民委员会在我国的法律地位，并为制定村民委员会组织法提供了法律依据。

　　1987年11月24日下午，彭真主持六届全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》。1998年11月4日，《中华人民共和国村民委员会组织法》正式通过。

　　对于基层自治，彭真曾说：“坚持自治，凡是村里办的事由村办，不要乡政府插手。”并且说，“百姓能管好一个村的事，就能管好一个乡，能管好一个乡，就能管好一个县。”

　　但由于政府公权的过度扩张，严重损害了基层的自治机制，又由于缺乏良好的制度设计，选举易于被操纵，乡村选举流于形式，导致基层自治的现状堪忧。

　　基层现实导致多位学者对于民主改革从基层自治做起的路径产生怀疑。对此，安徽省社科院研究员、乡村选举专家辛秋水批评说，学者们往往会出于对现实的不了解而低估基层民众的创造力，成都以村民议事会为主的基层民主试验，是一个了不起的创造，而乡村基层民主的止步不前，主要是由于没有能推行一套设计合理的具体的选举制度。现今基层空前动荡，只有真正实现民主才能实现长治久安，如果高层领导机构决意在基层推行民主，农民也好，学界也罢，都能设计出科学合理的选举制度，实现真正的民主。

　　2012年3月14日，国务院总理温家宝在记者招待会上，引用了彭真的话，表态锐意推行基层民主：“群众能管好一个村，也能管好一个乡，也能管好一个县，这需要一个过程。”

　　成都新型治理模式

　　村民议事会制度目前已在成都市成为村级自治的中流砥柱。它是在村民会议之下，设立一个“村民议事会”作为常设机构，作为村里的决策机构，村委会负责履行它的各项决策。

　　村民议事会再产生一个监事会，由监事会履行对村委会执行决策的日常监督，而监事会的主席一般会由村支部书记担任，以体现政党作为执政者在自治组织中的监督和引领地位。

　　中国社会科学院政治学研究所研究员陈红太在成都市调研后发表文章，称“成都市的新型村级治理机制，实际上已经形成了一种新型的村级治理模式”。

　　“‘村民议事会’是在原有的村民自治组织框架内，废止了实际上已经不发挥作用的村民代表会议，设置了类似于村民会议常设机构这样一种组织形式……‘村民议事会’与原有的‘村民代表会议’最根本的不同不仅在于它的村民授权的真实性、这些议事会成员在村民中的权威性，还在于它的经常性。议事会成员多由村中的长者和常住民担任……村民议事会的成员还不限于本村有户籍的村民，那些常年在村里居住的产业主、离退休干部和教师等，也都可以被选为村民议事会成员。这样的议事会可以集村中各方常住精英人物，把村中的权威资源和治理经验真正的集中利用和发挥出来。”

　　事实正如陈红太所言，虽然在法律规定的框架内，成都市所辖各乡村依然会选举村民代表，但“村民代表大会日常并不起作用，它过去本来就很少发挥作用，现在就更是由村民议事会来实施决策，也可以说，村民议事会是村民会议或者村民代表大会的常设机构”。曾在产权改革之初任鹤鸣村村主任的余跃说。

　　余跃和鹤鸣村村支书刘文祥讲述了村民议事会的产生过程：

　　“当初决定搞产权改革、土地确权，都江堰市委要求要充分发挥基层的自主性，没有配套任何强制性的措施和手段，并且告知村民，如果不能稳妥解决村里的争议问题，土地确权和综合配套改革可以暂停。”

　　“而当时各家各户之间的争议很多，因为牵涉到历史遗留问题，每天都有许多人来找我们，我们也解决不了，怎么办呢？我们想到了一个办法，让村里熟悉历史情况的老人出面来，理清哪块地是怎么来的、怎么去的，宅基地是怎么划分的，哪些是谁家的祖地。”

　　村委会把这些争议问题，委托给村小组解决，每个村小组请老人和有文化的村民组成议事小组，村小组之间的事，就由议事小组选人成立村一级的议事会，结果，就在村议事会，把疑难问题都化解了。

　　2008年3月，成都市委书记李春城来鹤鸣村，问村支书刘文祥：“你们土地确权，矛盾是怎么解决的？”刘文祥回答说，在基层就解决了。这个回答让李春城很惊讶，他说：“你这里就是最基层了，怎么还有基层？”刘的回答是：“村小组议事会。”

　　议事会机制的产生，并非偶然。事实上，2008年3月，不仅都江堰的鹤鸣村自主产生了议事会，邛崃市羊安镇仁和社区、邛崃市油榨乡马岩村也都产生了类似机构。2008年7月，成都市委开始推广“村民议事会”机制。

　　都江堰市天马镇金陵村在试点村民议事会的时候，分15个小组、每个小组选三个有德望的村民组成议事会。

　　村民们提出了三个要求：一、不能是现任党支部成员；二、不能是村委会成员和村小组长；三、不能是村民代表。总而言之，不能担有现任职务。

　　选举办法是，村小组开会，不记名投票当场选出三个议事会成员。然后，村议事会开会，不记名投票当场选出五个监事会成员。

　　议事会每月不定期召开一次，村中事务必须通过议事会议决，交村委会执行，由监事会对村委会执行情况实时监督，如议事会成员对监事会成员履职有不满，可以向村党支部提出，由党支部主持改选。如果党支部不履行职责，议事会可以组织罢免监事，也可以将此事提交村民会议，还可以向上级党委反映。

　　组合选举试验

　　“民主政治要想在中国乡村建立牢固基础并扎根、开花结果，关键在于民主政治体制要与中国国情和当前中国社会生活实际相结合，这是一件至今尚未解决的问题。‘组合竞选’在这方面是一个良好的尝试。”北京大学社会学系教授王胜泉，曾这样评价安徽省社科院研究员、乡村选举专家辛秋水的基层治理试验。

　　事实上，目前由民政部门主导推行的乡村选举制度，主要是“海选”，而根据记者多年对多省市基层选举的观察，普遍会发生贿选，中部地区每票基本在100－300元，东部发达地区如义乌一些乡村每张选票价格高达2000元左右。某县委干部曾透露，近年每三年一届的村委换届，乡镇书记操纵海选，一届获利可达百万元之巨。

　　阜阳市颍上县曾任某镇党委书记的叶克连，一直试图探索新的选举形式。他在2011年11月对记者讲述了乡村现行海选常见的过程操纵办法和利益关系：乡镇主持村委海选，首先在选举委员会产生的时候就先划定有利于内定人的条件，提名候选人的时候就将不利的人排除掉：利用村民参与度不高，选举委员会的人直接拿空白选票划好后投入票箱，村民不知到底多少人投了票，虽说投票场所是固定的，但少有人留在现场数人头。候选人选定就基本定局。如果某个陪选人想把内定人选掉，便会把陪选人票数直接记成内定人的，因为选票是无记名的，最后还要由监督的人控制。只要政府不查核，村民不可能知道到底多少票。

　　海选之所以无法形成有效监督，是因为所有参选者均是个人，难以动员支持力量，村民也都是以个体认可的形式投票，不能有组织地对选举委员会和政府监督者实行监督。

　　而辛秋水在安徽省委支持下推行的“组合竞选”，从1989年开始试验，因为程序设计合理，被安徽省三农问题专家何开荫评价为：“真民主！”

　　它的具体做法是：先由小组分别开会，无记名投票提出候选人。选举委员会将提名票数汇总统计，以得票多少为序确定候选人。然后，每位村委会主任候选人，分别在提名得票较高的副主任候选人和委员候选人中，挑选合适人选，以差额原则“组合”自己的村民委员会“竞选班子”(多于法定人数)并张榜公布，让全村家喻户晓，对之品头论足，相互比较。各竞选班子分片开展竞选活动或举行全村竞选大会，轮流发表竞选演说，回答村民的当场提问，营造民主竞争氛围。到投票时先由选民直接投票选举村委会主任；然后，由选民对主任当选者组合的村委会班子成员进行差额投票选举。

　　安徽省农垦集团纪检书记储成胜在任灵璧县县委书记时，被这种选举设计打动，回灵璧县后立即在全县推行：“这其实类似于两派竞争，采取了强调整套班子‘组合式的竞选’，将竞争机制从海选的个人竞争转变为组阁竞争，竞争强度和选民参与度大大提高，竞争的最后结果也具有很强的预见性。”储成胜认为，“组合竞选”无形中形成强大的在野监督力量，弥补了村委会自我监督和群众监督的不足。

　　中关乡村支书储诚水说，“最大的好处是能以强势监督逼迫村委会班子严格依法，村内矛盾也能尽早发现和解决，不至于隐瞒和拖到不可解决的地步。”

　　安徽大学社会与政治学院副教授杨雪云认为，与其他模式相比，它的制度设计在很大程度上避免了“海选”的盲目性。“海选”中，基于个体理性的投票行为选出的却很可能是难以代表村民利益的村委会班子。把矛盾深的人选到一个班子，为以后内讧埋下隐患。或将同一家族的人选到一个班子里，为日后村委会的专权提供了条件。而组合竞选使村民在有机会了解未来班子的大致全貌，对其工作效能进行评估再决定怎么投票。

　　中国科技大学人文学院教授张允熠认为，“组合竞选”是在竞选中提高公民的民主意识和公民素质，在农村社区培养民主氛围、民主环境、民主习惯和民主能力，是对历史、社会真正的推动。

　　2011年11月储成胜对记者说，：“建立一个真正民主的村委会竞选制度，远比建几个开发区重要。现在基层矛盾突出，地方维稳压力大，关键是让基层真正实现民主，要是做到了村务村办、政务政办、法务法办和党务党办，那么村民一定会充分发挥智慧，创造出适合本村的民主实现形式，不管是组合竞选，还是其他方式。但真正的民主一定会触及利益集团，这就要看当代人的勇气和胸怀了。”

　　如果一个乡村，村民拥有明确的产权能获得法律的保障，也有一个开放的交易市场，不必担心被强迫交易，村民可以自主选举议事会，也可以组织班子参加乡村竞选，那么，作为一个公民，他还有什么欠缺呢？

　　辛秋水回答说，这在基层已经是接近理想状态了，但即便做到了这些，仍然欠缺对外界社会参与治理的机会，这就需要政府释放更多的权力，让百姓参与更广阔的社会治理。广东省推行社会管理创新，不光是解决社会稳定问题，更是通过归还治权的方式，为普通公民社会价值的实现提供平台和机会。