南风窗第14期封面

　　实现真正的责任政治

　　本刊记者 张墨宁 发自北京

　　基层权力行使中的“失控”现象说明，直接面对民众的基层权力该是重新定位的时候了。在新的社会格局下，如何建立良性的干群关系、引入上级权力的监督和制约，以及调适权力本身的内部结构，《南风窗》记者专访了中共中央直属机构中央编译局的世界发展战略研究部主任何增科。

　　他认为，上级政府对于基层政府的人事权和财权等监督手段已经很大程度异化，基层存在比较严重的“民主赤字”，这是权力失控的核心根源。从长远来讲，这要靠民主和法治来解决，从任命制走向选举制，让老百姓掌握问责的权力，以民主促民生。

　　走出维稳思维的误区

　　《南风窗》：不久前发生的云南巧家县爆炸案、陕西镇坪县强制引产等事件，似乎预示着这些年基层权力“失控”的现象没有多大好转。是什么原因造成了这种失序？

　　何增科：从乡镇这一级政权来说，民主赤字比较严重，所以权力失控多发生在这个环节。

　　其实，乡镇原本的设计就是一个派出机构，不是完整的一级政府，本身监督机制就不健全。乡镇的人民代表大会每年基本上只开一次，而且只有3天，剩下的时间就是乡镇党委和政府说了算，人大主席团只是在开会的时候才发挥作用，至于闭会期间如何监督政府，没有明确的规定，再加上乡镇本身没有政协，所以乡镇权力是缺少监督的。

　　县一级虽然对乡镇有监督，但是力度和人数有限，比较薄弱。县里对乡镇的监督方式是派出纪检员，通常就是一个人，作用也不是很大，而监察这一块县里是没有派出机构的。所以，现实的情况是，一个地方上访太严重了，才会引起重视。

　　《南风窗》：一方面是权力无处不在，滥用导致失控，但另一方面，基层的治理能力不断弱化，某些维稳思维致使“不出事逻辑”成为一些基层政权的主导思想，如何看待这种两面性？

　　何增科：稳定要靠利益表达和公民参与的制度化。通过协商政治、法治渠道来解决矛盾，维稳才会走入良性的轨道。改变不正确的维稳思维，我们需要改变信访的一票否决制，哪个地方信访多了就一票否决，这样一种施加压力、包稳定的方式，使基层干部疲于应付，应该及早废除。其实，无论是村还是乡镇，老百姓都有大量公共服务的需求，基层政权更应该想办法去满足公共需求，而不是维稳。

　　在这方面，成都的做法值得肯定。那里实行村级公共服务和管理的专项经费制，每年核定20万经费的额度让村里报项目，经过村民的讨论，村委会申请，乡镇则主要负责对项目的审查和监督，让他们有事可干同时又不包办。如果不给他们资源，权力当然是悬浮的。像韩国上世纪70年代的乡村运动也是这么做的，政府购买服务，让老百姓自选菜单，以项目制的方式推动社会管理和公共服务，满足基层。

　　让老百姓掌握问责的权力

　　《南风窗》：由于社会矛盾的增多，民众对基层政府的抵触感已经越来越强，加上近年来中央层面的民生政策，民众对基层权力的疏离感更在加深，这种紧张关系应该如何缓解？

　　何增科：在社会保障方面，中央可以“一竿子插到底”，直接给钱，但公共服务却无法通过这种方式实现。现在，老百姓觉得基层政府“没用”，他们的很多需求无法得到满足，政府也感到委屈，觉得自己办了很多事情还不讨好。

　　社会政策的逻辑起点是了解社会需求，如果政府和老百姓的沟通不畅，他们以为的民生工程在老百姓眼中就是做样子。更好的办法是，在社会政策的制定和执行过程中，以民主促民生，让老百姓充分表达自己的意见和需求，让他们参与实施和评价。

　　《南风窗》：执政党对基层组织建设可以说一直比较重视，今年又是基层组织建设年，回顾一下上级权力对基层权力监督手段的演进，存在哪些缺陷？

　　何增科：在目前的体制下，上级对下级通过任命制实现管理，由专门机构进行监督，出了问题就免职。但是现在任免权异化了，为了得到任命，基层官员腐化上层官员，跑官、要官，使任命的权威打了折扣；其次，纪检、监察机关本身对下级政府的监督又有局限性，领导不想动谁的时候，这些机关束手无策，查谁不查谁领导说了算，因此，惩治的威力也大打折扣；还有财权，财政转移支付理论上应该有严格的计算公式，给谁不给谁，应该要能经得起考验，但事实是谁跑得勤、跑得快、活动的能量大，谁得到的财政转移支付就多。由于腐败、行贿的竞争，靠财政转移支付监督的手段也被异化了。所以，人事权和财权都在失去它的效力。

　　从长远来讲，这种异化要靠民主和法治来解决。从任命制走向选举制，让老百姓掌握问责的权力。同时，用法治的方式合理划分中央和地方的职责和资源配置。司法也不应该地方化，如果地方违反了全国性的法律，司法就可以去纠正它。

　　《南风窗》：从基层权力的内部运行来说，如何处理党委和政府的关系，避免党政“一把手”的问题？

　　何增科：我们一直强调民主执政，但是现在基层的执政方式是县委书记干县长的活，而不担县长的名和责，县委书记又是县人大主任，自己决策、自己监督，同时又不用担责任。

　　所以，将来改进的第一个方向应该是县委书记不再兼县人大主任，同时，县委书通过党内的竞争性选举成为党委的领导人，再经过人大选举成为县长，进到政府里边去干政府的工作，接受人大的监督。如果政府的工作做得不好，就应该被免去县长职务，不能再参与政府的管理，同时也应该辞去党委领导的职务。

　　在政府、人大以及党委的关系上有重大突破，才能形成真正的责任政治。

　　三级政权、两级自治

　　《南风窗》：一直以来在学界中都有“县政、乡派、村治”的主张，这样的权力分配设计是否合理，县和乡镇之间在整个政权格局中应该处于何种地位，才能更好地实行治理？

　　何增科：我认为比较合理的模式是三级政权、两级自治。中央、省、县政权之外，市和乡镇应该自治。随着城市化的发展，村一级自治单位已经显得过小了，未来很多乡会合并为城镇，部分县会发展为城市，这两级应该实现自治。市和县在有些部分就会逐渐产生权力重合，县级政权作为一种过渡，保留它可以更好地服务农村，城市自治就可以将重心放到基础设施建设和公共服务上。

　　《南风窗》：2004年提出社会管理创新以来，基层也有一些动作，但是他们可能很难真正理解现代政治的语汇和思维方式，怎么评价基层的创新？

　　何增科：社会管理创新有两种类型，一种是问题驱动型、一种是精英驱动型。

　　第一种就是某个地方发生了严重的群体性事件，促使当地的改弦更张，比如贵州的瓮安、云南的孟连，面临问题、压力、危机和干群冲突时，才会有创新的举措。

　　另外一种就是当地的领导有事业感，想做点事、留点名，所以进行改革。民主政治中，天然就有改革的动力，老百姓的意愿和要求在选举中能够得到回应，而这种创新的动力更多的是靠领导自觉，有局限性。他们常常会面临双重风险，一个是法律风险，特别是涉及政治改革时，很有可能突破现行法条的规定，甚至面临坐牢的风险。还有一个是政治风险，要揣摩上级领导人的心思，试探改革的红线。

　　有一个数字我们看到了很吃惊，2000年由中央编译局发起的政府创新奖，6届中地方政府申报的案例总共是1800多个，而哈佛大学举办的美国政府创新奖，一届的案例就超过2000多项，创新的活力和动力差别非常大。

　　目前，地方对社会管理创新的理解可以分为三类：一类是社会控制，这有可能导致回到权力对社会生活全控的时代，这一种可以叫作维稳型；第二种是民生型，就是多做一些让老百姓高兴的事情，建立各种民生工程；第三种就是在维护老百姓的权益方面做一些事情，叫作维权型。

　　我认为，社会管理创新应该朝着社会管理的民主化、自治化、法治化和科学化推进，只有符合这四个方向的社会管理创新才值得鼓励和肯定。