南海“宣言”如何走向“准则”

　　作为落实《南海各方行为宣言》的一部分，“南海行为准则”探讨的只是冲突管控机制，而并非争端解决机制。南海争端最终的妥善解决，还是有赖于中国与有关当事国的双边外交谈判

　　本刊记者/徐方清

　　10年前，中国与东盟各国外长及外长代表在柬埔寨王国首都金边签署《南海各方行为宣言》，并将制订“南海行为准则”作为目标。10年后，当金边又一次迎来中国与东盟各国外长及外长代表，“南海行为准则”的目标不仅没有实现，反而看上去离得更远。

　　柬埔寨外交大臣贺南洪在会议闭幕当天举行的新闻发布会上表示：“作为东盟轮值主席国，柬埔寨一直努力在东盟个别国家与中国之间进行协调，但个别东盟国家以南海问题相要挟，这是柬埔寨所不能接受的，导致本次东盟外长会议未能达成联合声明，我对此表示遗憾。”

　　对于这样的会议结果，多位专家在接受《中国新闻周刊》采访时不约而同地说了一句话：“既意外，又不意外。”

　　东盟外长会议不是法庭

　　自1998年就担任柬埔寨外交大臣的贺南洪经历了十多次东盟外长会议，也在会议闭幕时一次次地在联合声明上签下了自己的名字。但当贺南洪此次再度在金边以轮值主席国代表的身份主持东盟外长会议时，例外却发生了，他只能“遗憾地”对外宣布，会议未能达成联合声明。

　　1967年8月，印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、文莱、越南、老挝、缅甸和柬埔寨10国成立东南亚国家联盟，简称东盟。同年起，东盟外长会议每年召开一次。

　　今年是东盟成立也是东盟外长会议机制启动的第45个年头，在区域内问题上总能努力达成一致并发表联合声明的东盟外长会议，却因为菲律宾、越南坚持要将同中国的南海争端写进联合声明而“金身告破”。

　　和贺南洪隐讳地指出是“个别国家”不同，东盟秘书长、泰国人素林直接点名，埋怨菲律宾和越南，称两国一直要求在会议的联合声明中提及南海争端和最近的所谓“黄岩岛争议”。

　　“感到意外是因为这是45年来的第一次。不意外则是当前南海局势出现了一些新的变化，菲、越两国在南海问题上采取不合情理的立场和做法，还有美国为实施重返亚太战略而公然插手南海争端。” 中国外交部公共外交咨询委员会委员、中国外交部亚洲司前司长张九桓对《中国新闻周刊》说。

　　美联社报道称，菲律宾和越南针对此次金边会议准备了两项牵制中国的措施，其中之一是以2002年中国和东盟十国达成协议的《南海各方行动宣言》为基础，制定可以通过国际法强行禁止在纠纷地区动用武力的“南海行为准则”草案。

　　7月11日抵达金边的美国国务卿希拉里·克林顿出席了东盟外长会议，在会上指向明显地表示：“在南中国海争端上，任何国家都不能通过强压、恐吓、威胁、武力来解决问题。”

　　去年虽然也有人说南海争端是地区热点，但中国前驻越南大使齐建国看来，当时南海并没有发生什么大的冲突事件，中越之间发生的“5·26割缆事件”也只是局部海上摩擦事件，如果非要说是热点，那也只是被国内外舆论炒热的。

　　今年，形势却发生了变化，出现了好几起热点事件。比如4月的中菲黄岩岛对峙事件，还有越南国会6月通过《越南海洋法》，将中国的西沙群岛和南沙群岛包含在所谓越南“主权”和“管辖”范围内。

　　齐建国对《中国新闻周刊》说：“在当前形势下，菲律宾和越南还要把黄岩岛问题写进联合声明，这是把自己的‘私货’硬塞进东盟外长会议，逼着东盟其他国家在中国和菲、越之间站队，必然会引起反感和反对，难以达成一致。”

　　“我们已经告诉其他成员国，东盟外长会议不是法庭，它不是一个给争端做判决的地方。”贺南洪在会议闭幕后的记者会上说。

　　作为会议轮值主席国的柬埔寨官方还明确否认因为中国的因素才反对在会议声明中提及黄岩岛。

　　《宣言》落实陷入困境

　　《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)的签署，让那次在金边举行的东盟外长会议有了不同以往的超重分量，也让南海在此后数年拥有了一段相对平静的岁月。

　　《宣言》是中国与东盟签署的第一份有关南海问题的政治文件，强调通过友好协商和谈判，以和平方式解决南海有关争议。在争议解决之前，各方承诺保持克制，不采取使争议复杂化和扩大化的行动，并本着合作与谅解的精神，寻求建立相互信任的途径，包括开展海洋环保、搜寻与求助、打击跨国犯罪等合作。

　　如果不是南海的平静此后被打破，此次经过10年轮回重返金边的东盟外长会议上，贺南洪或许能在“南海行为准则”继续签下自己的名字。当然，也有可能更早，不用等到会议重回金边。

　　从《宣言》签署到2009年初的六年多时间，是南海的一段相对稳定期，没有发生引发国际社会广泛关注的“热点事件”。

　　2009年初开始，形势再起变化。2月17日，菲律宾国会通过“领海基线法案”，将黄岩岛、所占南沙部分岛礁纳入它的领土管辖范围。3月8日，美国海军潜艇监测船“无瑕”号与5艘中国船只在南海发生对峙。5月6日，马来西亚和越南共同向联合国相关委员会提交了200海里“外大陆架划界案”，5月7日，越南又单独提交。中国外交部对此提出严正抗议，并明确表示，两国所作所为严重侵犯了中国的主权、主权权利和管辖权，是非法的、无效的。

　　“这些事情叠加在一起，促使南海问题开始升温。”中国南海研究院海洋科学研究所副所长刘锋对《中国新闻周刊》说。

　　同样是在2009年，奥巴马就任美国总统，此后，其政府开始了全球战略重心向亚太地区东移的步伐。推动南海问题东盟化、国际化，则是菲律宾、越南一贯的策略，特别是自从1995年越南加入东盟以后，这一趋势得以清晰化。美国战略重心东移，恰好符合它们的需要。2010年7月，希拉里·克林顿在越南首都出席东盟地区论坛时针对南海问题发表的讲话，标志着美国高调介入南海问题。

　　刘锋分析说，菲律宾和越南在南海上频频生事，这些违背《宣言》精神的做法让《宣言》的落实陷入非常困难的境地。虽然《宣言》10年前就提出将制定“南海行为准则”作为目标，但现实条件目前来看并不具备。

　　“要制定‘准则’，首先是要把《宣言》落实好。只有先把《宣言》落实好，再去制定‘准则’，那样才水到渠成、顺理成章。否则搞‘准则’是为了什么呢？落实不了，‘准则’就成了一纸空文。”张九桓对《中国新闻周刊》说。

　　刘锋表示，作为落实《宣言》的一部分，“南海行为准则”探讨的只是冲突管控机制，而并非某些国家所臆想的争端解决机制。南海争端最终的妥善解决，还是有赖于中国与有关当事国的双边外交谈判。

　　“东盟外长会议这样的多边场合并不是讨论南海争端的合适场合，而美国的插手更是起了非常不好的作用。”张九桓说。

　　关于中国在南海问题上的立场，中国外交部部长杨洁篪在东盟地区论坛外长会上进行了明确阐述：中方对在《宣言》得到各方切实遵守的基础上启动关于“南海行为准则”的讨论持开放态度。关键是各方要切实按照《宣言》精神保持自我克制，不采取使争议扩大化、复杂化和影响和平与稳定的行动。希望各方多做增进互信、促进合作的事，为“准则”的制定创造必要条件。

　　不断扩展的多边外交机制

　　“只有东盟外长会议没有发表联合声明，其他四个会议都比较顺利地进行，并达成了很多共识。一个没有发表出来的联合公报，不应是这次会议的全部。”张九桓说。

　　东盟外长会议如今已扩展为一套多边外交机制，由5个重要会议组成，分别是：东盟外长会议；“10+1”会议，即东盟与中国、美国、日本、欧盟、俄罗斯、澳大利亚、新西兰、加拿大、韩国、印度等对话伙伴国外长分别举行的会议；“10+3”外长会议，指东盟10国加中、日、韩3国外长举行的会议；东盟地区论坛；东亚峰会外长会议。

　　对于作为轮值主席国代表的柬埔寨外交大臣贺南洪来说，东盟外长会议未能发表联合声明是一种遗憾，但他同时也表示，与会各方仍达成了很多共识，本次会议对推动东盟一体化建设进程起到了重要作用。

　　新加坡《联合早报》的评论中称目前各方围绕着南海的博弈进入“实力比拼”时代，其中特别提到，美中之间则是全方位的综合较量与博弈，但美国没有直接介入南海争端的意愿，所谓“实力比拼”是一场“挤压加谈判”的博弈过程，实力出结果。

　　齐建国向《中国新闻周刊》提供了一组数据。目前中国和东盟自贸区建设不断深化，双方贸易额去年已超过3600亿美元，东盟已是中国的第三大贸易伙伴，仅次于欧盟和美国。目前中国和东盟领导人已有共识的是，到2015年，双方贸易额将超5000亿美元。而美国现在是4100亿美元。

　　“5000亿是一个留有余地的数字，我个人观点是，按照现在20%的增速，明年就能到5000亿，就有可能超过美国。”齐建国说。