政绩考核模式“误导”中国

　　王建民

　　现行绩效考核制度有四个显著特征

　　“政绩工程”屡禁不止的根源何在？主要在于“政绩”评价机制发生误导效应——党政领导干部管理部门被西方新公共管理理论“误导”，构建并实施了合理性严重不足的工作绩效管理模式；在问题模式中的评价机制的驱动下，被评价者行为“扭曲”，发生滥用资源、大搞“政绩工程”建设的现象。

　　一段时期以来，有关部门建立并实施了针对领导干部和领导班子，以及行政机关、教育科研单位等行使公共权力、使用公共资源的人员和组织进行绩效考核的制度。总体上，这类绩效考核制度有四个显著特征：一是指标数量化。如地方政府的GDP增长率、招商引资到位资金、入选人才工程的人数、科研经费到账数额、发表论文数量、获得专利数量等。二是形式统一。“一刀切”现象很普遍，对具体人、具体组织的具体情况考虑严重不足。三是过程简单。轰轰烈烈开“述职报告”大会，让所有与会的下级人员或代表给上级领导打分评价。评价之前没有绩效评估动员，之后也没有绩效沟通和结果反馈。这与其他一些绩效管理经验丰富的国家持续数月之久的绩效管理过程形成鲜明对照。四是自上而下。所有的绩效评价均来自于上级的要求或压力。自觉自愿、自我需要的情况几乎没有。每一种评价都是令人感到不自在的压力。此外，当上级领导或组织考评下级绩效时，往往来去匆匆、走马观花，留下印象的通常是大规划、大项目、大工程、好数字、宽马路、大广场、靓景观等表面化、形式化的东西。领导坐车视察，临马路就会建起一米宽“楼牌坊”把破旧的民居隔离在后面；领导坐飞机视察，有人就会在山头上刷绿漆造绿化假象……领导喜欢什么，下面的人就会干什么。

　　绩效被评价者个人及其领导下的组织是“理性人”。理性的下级以满足上级绩效评价指标为行动根据，以应付领导的喜好为行动指南，有充分的理由和动力。这既是生存之道，也是发展之路。逆潮流而动，反其道而行；评价1、3、5，你却2、4、6;要求你向“东”，你却硬往“西”；领导喜欢形象宏伟、外表华丽，你却外观简陋、内涵朴素……这样做，不但“政绩”得不到肯定，职业生涯也会止步不前，甚至“戛然而止”。在党务、行政等公共权力系统，下级部门或下属人员的“政绩”得到上级机关和领导的认可，非常必要且极其重要。“政绩”评价指标的设定和管理模式的选择，对下级或下属行为具有决定性的影响。因此，可以认为，“政绩工程”之所以泛滥，主要原因就在于“政绩”评价模式产生了误导效应。“政绩工程”泛滥的绩效管理模式之所以形成，是因为在较大程度上受到了西方新公共管理理论的“误导”。

　　“政绩工程”绩效管理模式受西方新公共管理理论的“误导”

　　所谓新公共管理是20世纪80年代以来发展于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式。“新公共管理”的理论基础是经济学和企业管理理论的综合应用。传统的公共行政管理方法局限于政治规则，而新公共管理模式着力于经济规则。新公共管理理论主张，在政府组织等公共部门广泛采用私营部门企业组织有效的管理技术和成功的管理经验，引入竞争机制促进公共服务生产的效率、数量和质量不断提高，努力满足“顾客”不断增长的对公共服务的需求。对政府等公共部门人员的管理，要采用企业等私营部门的人力资源的管理模式，实行公开招聘选拔、合约使用、绩效考核、培训发展、薪酬福利等制度。

　　笔者在哈佛大学访学期间收集资料，专门研究了美国公共部门基于新公共管理理论而开展的绩效管理实践。研究发现美国公共部门的绩效管理活动源于“内需”，而不是上级的要求和压力。费尔法克斯县的《绩效考评手册》明确指出：居民对公共服务质量的要求越来越高，而政府机构可支配资源的增长有限，唯有不断提高工作绩效，才是满足居民需求的主要途径。《绩效考评手册》中引用一位知名学者的话，说明绩效考核的重要性：“如果不考评结果，就不能区分成功与失败；如果看不到成功，就不能给予奖励；如果不奖励成功，就可能鼓励失败；如果看不到成功，就不能积累成功经验；如果辨不清失败，就不能改正；如果能够证实结果，就能够赢得公众支持。”对哈佛大学肯尼迪政府学院绩效管理的考察有意想不到的发现：绩效考评的重点是行政后勤人员，而不是教师，对教师的绩效没有正式的考核。考核的目标同样十分明确，也是源于学院对实现规划、完成任务、提升服务质量的内部需要。考核工作历时三个月之久，特别强调以“日常对话”方式进行绩效沟通管理，强调“在整个正式的绩效评估工程中，不应该有什么令人感到惊讶的事情发生”。绩效考核的目的在于改善和提升绩效水平，而不是制造紧张、引发对立。由于绩效指标的设定和方式选择而诱致非理想化、非预期行为的发生，意味着绩效管理制度的失败。

　　我国实行改革开放政策以来，从中央到地方各级领导机关和决策部门，要求国家公共权力部门和领导成员广泛了解、学习和借鉴国际先进管理技术和管理经验，对于提高工作效率、节约资源、优化公共服务供给，发挥了积极作用。近10年来逐步建立和推广的包括行政机关在内的公共部门绩效管理制度，是引进和借用发达国家管理经验的体现。从目标确定、指标选择、实施程序、结果反馈等方面考察，这套绩效管理制度的设计者，直接或间接地深受西方新公共管理理念、思想和方法的“误导”。“误导”发生的主要原因是制度设计者和实施者表面化、形式化和简单化的理解和应用。忽视了中西方制度环境的巨大差异，只知其一不知其二，只学其形不顾其本，匆忙设计，仓促实施，没有通过后评估机制推动制度安排的调整与完善。

　　制度是最有价值的资本。好的制度是在一定的制度环境中，多方利益相关主体长期连续博弈、优化的结果。管理制度的引进、借鉴或采纳，必须考虑制度供给环境的特殊性和制度需求环境的差异性。一定的制度只适用于在一定的条件下应用。

　　绩效管理制度的中西比较

　　就基于新公共管理理论而建立和实施的绩效管理制度而言，中西方制度环境或应用条件有很大差别。首先是考评目的和动力不同。以美国为例，地方政府部门绩效考核的目的很简单——让选民满意，选民满意就可以继续执政。可支配的资源有限，但选民对政府服务的要求越来越高，唯有通过绩效管理找出差距、改进工作，才是唯一出路。绩效考评动力源于内生压力，自我要求。我国针对政府部门和领导干部绩效考核的目的何在？微观层面是提高工作效率、提升绩效水平，宏观层面是更好地“满足人民群众日益增长的对物质和精神生活的需要”。这对于绩效管理的客体所产生的作用力或影响力有很大不同，绩效考评是上级对下级的要求，属于外生压力。

　　其次是考评对象不同。美国地方政府绩效考核对象主要是政府机构、图书馆、消防队等公共服务部门，针对性强，指标具体。我国党政机关等公共部门的绩效考核，主要针对领导干部和领导班子，指标统一，形式单调。

　　第三，可支配资源不同。这点不同意义重大。我国公共财政资源的配置、使用和监督制度不完善，漏洞百出，为“政绩工程”建设获取资金打开了方便之门。美国等发达国家公共财政资源的配置和使用管理制度比较完备，滥用的难度很高。美国的政府分为联邦、州和地方三个层次，三级之间没有领导和被领导关系。地方政府有各种各样的名称和治理模型。无论哪一级哪一个政府，收益和支出都有严格、合理和有效的边界、结构与制约机制。

　　第四，考评结果的运用不同。美国地方政府绩效考核的结果由一个专门的委员会掌握，及时向有关部门和当事人反馈，要花2-3个月时间个别谈话、绩效沟通，帮助被考评者找出问题、改进工作。我们的考核结果主要被上级党委“组织部门”或上级主管部门掌握。一般情况下不反馈评估结果，没有绩效沟通管理环节。可能在干部选拔任用时作为参考，或者按照绩效结果公布排名，给下级领导和部门造成很大压力。

　　综上所述，有比较充分的理由认为，正是受西方新公共管理理论“误导”而形成的“政绩”评价机制产生了“误导效应”，引致少数公共权力拥有者和支配者及其利益相关者，滥用公共财政资源，大行“政绩工程”的恶劣行为。

　　如何开展绩效管理活动

　　治理“政绩工程”恶性泛滥势在必行。主要对策有三个：

　　第一，把人民群众“满意度”作为首要绩效评价指标。针对政府机构等公共部门的领导成员及其组织开展绩效管理活动，具有必要性和合理性，但是有效性的存在与保持必须建立在选择合理、可行和有效的绩效评价指标基础之上。其中一项权重最大的指标，应该是服务对象即当地人民群众的“满意度”。人民满意，就是最有效的政绩。如果人民支持“工程”建设，那这样的“工程”一定是“民生工程”，而不可能是体现少数人“政绩”的“政绩工程”。

　　第二，转变绩效管理动力机制。将绩效管理的动力机制由上级的“外生压力”转化为组织的“内生需要”，即从“我被领导考评”转变为“我自己需要考评”。组织“内生需要”的考评机制更有利于绩效诊断和改善。对照既定的事业规划和工作计划，检查落实情况，发现误差，及时纠正，确保各项战略规划目标的顺利实现。采取这样的绩效管理方式，“政绩”在日常工作中得到体现，临时项目、短期形象或表演式的“政绩工程”发生几率势必会下降。

　　第三，重大项目集体决策，人大审议，社会监督。严格公共财政预算管理，限制和规范重大专项立项管理制度。凡是有重大项目的议案，一定要通过党政领导班子集体讨论决定，报告人大常委会或者人民代表大会审议、表决、批准。向社会公开建设预算与规划，公开招标建设与管理，接受人大代表、政协委员、非官方媒体和社会公众的全过程监督。

　　(作者为北京师范大学管理学院教授、博导)

　　责编/徐艳红 美编/李祥峰

　　资料链接

　　新加坡政府公务员绩效考核

　　新加坡公务员绩效考核制度由潜能评估制度和工作评价制度两部分组成。潜能评估一般在公务员发展报告中提出，每年进行一次，对多方面素质逐项评价打分，再进行综合评价。工作评价制度因公务员类别不同而有变化。主要内容是：行为表现；与同事的关系；与公众沟通联系的情况；创造性；责任心；在各种压力下的反应；理解和评价能力；从事建设性工作的能力；决策能力；工作效率和工作成果；道德品行；书面和口头表达能力；组织、领导、监督、管理能力；交际、谈判能力；接受新观念、应用新方法的能力；接受建设性批评意见的情况；计算机操作能力等。考核结果分为杰出、优秀、满意、一般、差五个等次。

　　英国政府公务员绩效考核

　　英国于1854年开始公务员绩效考核，即对公务员的工作能力和工作表现进行定期考察，结果记入工作档案作为晋升和奖惩的主要依据。20世纪70年代，英国政府完善国家公务员法律体系，实现公务员绩效评估法制化。

　　英国的公务员考核分为日常考勤和年度考核。中央政府公务员绩效评估由专门的评估领导机构组织实施。英国地方政府工作人员不属于公务员范畴，但依照法律规定每年要进行一次绩效评估。英国公务员绩效评估的内容包括10方面素质要求：观察和分析问题能力；沟通与交流能力；崇尚客户的意识能力；宏观决策能力；处理人际关系能力；领导管理能力；组织意识能力；高效率工作能力；计划组织能力；全局意识能力。英国的公务员绩效评估分为3至7档，多数部门分为5档。评估中重视程序的科学性。