法国地方分权改革经验借鉴

　　施雪华

　　当前中央与地方财权与事权矛盾的几个方面

　　1994年以来，中央政府掌握财政大权，地方政府背负实际的管理重任，在这种财权与事权倒挂的“压力型体制”下，地方政府不得不在执行中央政府制定的公共政策时从自身利益出发，替代、曲解中央制定的政策，以增加地方财政收入，减少其事权压力。具体来说，中央政府与地方政府在财权与事权上的矛盾及其原因主要表现在四个方面：

　　财权划分不合理。地方政府财权小，但实际管理的事务多，财政收支不平衡，致使地方政府有意代替、曲解中央政府制定的政策。分税制改革后，中央政府和地方政府财政收入的划分比例出现了明显的转变。据统计，1990年中央与地方财政收入划分比例约为34：60，而到2000年这一比例变为52：48，2004年为55：45。2011年全国公共财政收入10.37万亿元，其中地方收入5.24万亿元，占全国公共财政收入总量的50.5%，这是自1999年以来地方财政收入占全国公共财政收入的比例首次超过50%。不仅如此，地方政府和基层政府享有的财政权在实施过程中尚有许多困难。如，地方政府税收困难，“县乡征收的税种除了营业税所占的比重超过20%外，其他税种所占比重都低于10%”。

　　事权关系不明确。中央政府与地方政府各自没有明确的、固定的事权范围，这也就失去了划分财权的依据。中国对中央政府和地方政府分别管辖的领域做了原则性规定，而在中央与地方政府共同承担的公共事务上却主要依赖地方财政支出。从近几年几项共管的公共事务上中央和地方财政投入的比率就可见一斑，如：教育，中央投资占8.2%，地方投资占91.8%；科技，中央占63.5%，地方占36.5%；卫生，中央占2.8%，地方占97.2%；等等。

　　中央政府与地方政府财权与事权比例不协调。近年来，地方财政收入逐年降低，而地方政府的财政支出却几乎没有变化，一直徘徊在70%左右。分税制改革前，地方政府用68.4%的财政收入负担59%的相对支出责任，分税制改革后，地方政府用不足50%的财政收人支撑了70%的财政支出责任。1994—2002年期间中央财权平均为52%，地方财权平均为48%，中央事权平均为30%，地方事权平均为70%。以农村义务教育资金的投资比例为例，中央政府负担的部分占2%，省和地区负担11%，县和县级市负担9.8%，乡镇负担了全部的78.2%，县乡级财政负担合计为87%。

　　缺乏稳定而有效的协调机制。在中央与地方政府财权与事权矛盾的背后不仅仅是利益分配不均，更有中国现代化发展面临的困难。财权与事权的关系其实就是中央与地方政府关系的核心内容，取决于国家的结构形式，而在中国这样中央集权的单一制国家，政府间关系的发展与变化，主要取决于中央政府对集权和分权关系的调节以及对地方行政建制的调整。改革开放前后，政府间的关系波动较大，时而集权，时而分权，缺乏稳定而有效的协调机制。现行税制一定程度上解决了旧问题，却又带来了新问题。

　　如何建构现代政府权能体系

　　借鉴国外的一些经验，结合中国的现实情况，调整中国中央政府与地方政府的财权与事权关系的基本思路大致如下：

　　要有战略路线图。法国在地方分权的改革步骤上，首先对中央和地方政府进行功能定位，其次进行具体的职责分配，历经三十多年才完成了中央与地方财权、事权的改革。中国中央与地方财权与事权关系的改革也是如此。中央与地方财权与事权改革关系到中国政府治理绩效，是保障国家经济与政治发展的重要因素。因此，从战略角度考虑改革中央与地方财权与事权关系，首先要确定一个明确而科学的改革战略路线图。明确中央政府、地方省、市、县及基层政府各自的功能定位，建构中国的现代政府权能体系。

　　要把它提高到国家政治体制改革的战略高度，将之法律化、制度化。先将改革以一般法律的形式规定下来，然后上升到宪法的高度，这是法国地方分权改革的成功经验。法国1982年制定颁布了《关于市镇、省、大区权利和自由法》，1983制定了两部有关国家与领土单位权限分配的法律，1984年1月26日制定了关于地方公共职能地位的法律，1988年1月5日制定颁布了《改善地方分权法》，2003年3月28日制定颁布了《关于共和国地方分权组织法》，最后在宪法中明确了中央与地方权限的配置。中国中央与地方财权事权改革也需要宪法和其他法律的护航。首先要有专门的法律规范中国国家结构性质、中央和地方的权利与义务、职责与权力、财权与事权等关系。其次，等时机成熟时将中央与地方关系的新原则写入宪法的有关条款中。

　　重新配置中央与地方的事权，合理界定各级政府的职能。在事权配置上，法国的经验是政府遵循“从属原则”，即“越是高层的权力越处于低层地位”和“权限整体转移原则”，以避免出现权限不清。按照建立现代政府体系的要求，今后中国中央与地方政府事权配置原则可以是：在中央确保国家主权独立、完整，国家政令畅通统一的基础上，积极下放经济社会管理权给地方，特别是县市政府，充分发挥地方的主动性和积极性。合并以至最后撤消乡镇政府、地级市政府，将政府体系建立在中央政府、省市自治区政府、县市政府等三级政府的基础上，将来中央政府掌握政治、经济、行政、军事、社会、文化等方面的宏观管理权，省市自治区政府主要保留政治、行政权和少部分经济权、文化权，大部分经济、社会、文化的规划和管理权应该下放到县市政府，这样才有真正的“县域经济”、“县域文化”。

　　增加地方财政自主权，构建规范的政府收支体系。目前，法国地方政府的收入来源中，地方税收收入已占到总收入的 50%以上，国家援助和其他政府补贴占到30%左右。这样不仅提升了法国地方政府的财政收入，而且使地方政府有较大的自由决策权。中国要对中央税和地方税的税种划分和共享税种的分成比例进行微调，并加以法律化、制度化，要规定地方政府举债的上限或禁止自己随意举债，从而，一方面，使所有引起领土单位支出增加的权限新设或扩展，都伴随有法律确定的收入，另一方面，避免地方政府的随意举债危及国家整体的经济和金融安全。

　　加大税收和财政改革力度，完善财税管理与监督体制。一是税收与税制改革：调整税收结构、扩大税基、调整税率、公平税负、提高征管效率、建立科学的个人所得税制、清理和规范税收优惠政策等；二是完善财政支出管理体制：深化预算管理和执行改革，强化政府采购的公开、公正，强化人大的财政监督职能等。不仅要完善中央的财政管理与监督体制，同时要加强省以下地方财政管理体制改革。“特别是改变省、市集中财力过多的情况，增强基层活力”。

　　注意了上述问题，就可以一定程度上避免“上有政策，下有对策”的情况，有效克服落实科学发展观的体制、机制和行为障碍。

　　(作者为北京师范大学政治学与国际关系学院教授、博导，北京师范大学博士后崔恒对此文亦有贡献)