“官商旋转门”：腐败转移新通道

　　本刊记者叶竹盛

　　2009年，安徽宣城开发区原主任、副厅级干部周先义落马。案发前，周先义曾向上级提出提前退休的申请，但未获批准。如果他的申请获批，周先义也许已经当上公司高管，或能逃过牢狱之灾。据办案人员调查，周先义“落马”前已经与一家平时受他“关照”的公司签订了聘用合同，一旦退休，就到这家公司工作，享受高额工资。他最终没能成功通过这道“官商旋转门”。

　　“官商旋转门”曾经频繁开启。上世纪80年代改革开放初期，大批官员到政府附属的企业任职，当起了“红顶商人”。1992年邓小平“南方谈话”后，体制外的经济部门开始兴盛，再加上政府精简政策，不少官员选择了停薪留职，下海创业。冯仑、潘石屹、陈东升等人就是这一阶段下海潮的代表人物。

　　进入新世纪，政府也不像以往一样鼓励大量下海，但不少青壮派实权官员仍然孤注一掷，选择了辞官经商。这一波下海潮正是由私营企业发达的江浙一带的官员发起的。2002年，浙江省地税局总会计师徐刚辞职，担任吉利集团首席执行官。一年之后，浙江温州副市长吴敏一也辞职加入民企，成为高管。

　　前几波下海潮，是天平从体制内官场转向体制外商场的必然结果。然而，近年来，官员下海似乎成了讳莫如深的话题。自2003年起，中国的公务员报考大军一年比一年壮大，10年间从8万人急剧增加到百万以上。这说明，体制内外的天平，已经转向。

　　一面是每年多达百万的公务员报考大军，一面却是悄然辞职的官员，这种现象背后有何深意？

　　五花八门的“旋转门”

　　2003年，时任《南风窗》记者的章敬平经过多年观察后，在报道《政商之变》中总结了官员下海的四种情形，包括仕途有成长空间但主动选择新生的人；仕途有成长空间但感觉疲惫的人；仕途已无成长空间工龄满30年可以提前退休的人；仕途没有成长空间犯了错误的人。

　　当时比较普遍的是前三种。章敬平经过长时间调查，虽有耳闻，但仍没有找到第四种，也就是因为“犯了错误”，为了逃避罪责而下海的官员实例。然而，几年后，第四种官员下海的实例却开始见诸报端，而前三种，尤其是第一种主动下海创业的官员则越来越鲜见。

　　2008年1月，重庆市大渡口区原副区长顾绯突然辞职，到北京一家房地产公司任职。顾绯官至副厅级之时年仅36岁，正值仕途得意，被认为很有前途。他的这一举动，令人难以置信。然而，辞职3个月后，顾绯就被纪检专案组抓获，他辞职的原因也因此浮出水面。原来，就在顾绯辞职前几个月，重庆爆发了房地产“窝案”，多名厅级官员落网，而顾绯与落网官员关系密切，早已牵扯其中，为了脱身，他匆忙辞职。事后查明，他在任期间受贿160多万，并低价购买了多套房产，最终获刑14年。

　　另外一个案例，则成为学者眼中“官员通过下海洗黑钱”的典型。甘肃省清远矿务局兰州办事处原主任王某在职期间贪腐获利达250万元，由于担心被查出，遂通过辞职下海开办公司的方式试图“洗白”黑色收益。

　　然而，近年还出现了一种更为隐秘的情形。那就是官员在任期间已经完成了向外的利益输送，但并没有兑现报酬，而是在辞职下海之后，再收受贿赂。2008年，已经辞职3年的深圳市南山区法院前审判员杨某，因受贿被判处11年。经过调查发现，杨某早在2002年就帮助一个拍卖行老板低价取得司法拍卖的一块地。2004年辞职后，该老板以入股和现金等方式给予杨某回报。受贿行为虽然发生在辞职之后，但这种情形依然构成中国《刑法》里的受贿罪。

　　如果说上述几种下海类型在进入“旋转门”之前已经“带病”了，那么有一种官员虽然以清白之身进入商界，却利用了官场上的“剩余资源”，获取不当利益。

　　2009年，曾任江苏省南京市六合区副区长的刘有贵， 在任期间看到有机会低价获得大幅土地的使用权，很快就办理了辞职手续，开办房地产公司，利用原有职务的关系网，圈了一块1514亩的土地，然后高价转让，从中获得巨额利润。最后他因为非法倒卖土地使用权罪被处有期徒刑4年6个月。

　　一般认为官员下海是为了在经济领域有所抱负，以获得更大的经济回报，因此常理而论，“油水”越少的部门，离职的可能性越高。然而有趣的是，华南师范大学教师骆立骞对广东省公务员辞职的情况进行调查后发现，公安、人事、司法、财政、外经贸等“实权”部门的公务员辞职的比例反而高于水利、农业、审计、统计、文化、环保、卫生、体育等“清水衙门”。这一结果值得深思。

　　治理难题

　　广东省一位地方纪检官员向《南风窗》记者解释了官员“非正常”下海的逻辑。一般情况下，问题官员不会辞职，因为那样就相当于脱离了体制内的保护力量，更容易被查处。当然，辞职下海也有好处，就是可以某种程度上规避纪委的监管。

　　虽然近年曝光的下海官员贪腐的个案不多，但这一现象早已受到决策层关注。2009年，中国《刑法》修订，增设了一条“离职受贿罪”条款，规定离职的国家工作人员或者其近亲属以及其他与其关系密切的人，利用该离职的国家工作人员原职权或者地位形成的便利条件为请托人谋取不当利益的，按受贿罪处理。这条罪名将离职官员纳入了职务犯罪监控的制度网络。不过对这一罪名，目前还未发现有相关案例。

　　“官商旋转门”之所以容易成为官员转移贪腐的通道，原因就在于对公务员下海的监管太过于松散。曾经一段时间，在机构精简的政策之下，官员下海是自谋出路、参与建设的正面形象，但随着利益纠葛越发复杂，“旋转门”带出的不再是创业神话，而是或明或暗的利益输送。这种情况下，有必要将反腐战线延伸到官员离职之后。

　　事实上，早在2004年，中央就已经发出了《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》，其中规定，离职后3年内，不得到原任职务管辖的地区和业务范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织任职，不得从事或者代理与原工作业务直接相关的经商、办企业活动。并要求“对需进行经济责任审计的干部要委托审计机关对其进行经济责任审计”。该《意见》还要求“切实从源头上防范因领导干部辞职‘下海’诱发新的腐败行为”。2005年通过的《公务员法》对公务员离职做出了类似的限制。

　　《公务员法》还规定了官员离职后违规就业的相应处罚：由其原所在机关的同级公务员主管部门责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上工商行政管理部门没收该人员从业期间的违法所得，责令接收单位将该人员予以清退，并根据情节轻重，对接收单位处以被处罚人员违法所得1倍以上5倍以下的罚款。但这一条款也几乎成了“睡美人”。

　　仅证券行业而言，监管官员到证券公司任职的情况就很普遍。据统计，截至2009年，就有近50名证监会工作人员到基金和证券公司担任高管职务。银河证券股份有限公司总裁肖时庆曾“两进两出”证监会和证券企业，2011年4月底，他因受贿1546万元和内幕交易获利约1亿元，被判处死缓。这个案例足以说明证券行业“官商旋转门”的隐患。

　　2009年，中共中央组织部、人力资源和社会保障部出台《公务员辞去公职规定(试行)》，规定官员离职3年后应当向原单位报告离职后的工作情况，如果发现违法所得，则由工商行政管理部门没收。然而浙江大学政治与行政管理系主任陈剩勇教授认为，这个措施几乎没有可操作性。不说原单位是否有动机监管离职官员，中国尚未建立官员财产申报、财产公开和经济审计等配套制度，也很难认定官员的哪些收入属于违法所得。

　　香港经验值得借鉴。在反贪腐体系严密的香港，针对离职和退休公务员有严格的限制。公务员离退后，在6个月或1年的禁制期内不得从事任何职业。禁制期结束后，是2到3年的管制期，如果要再就业，统一向公务员事务局提出申请。2008年，香港房屋署前署长梁展文过了禁制期后申请再就业获批，到一家房地产公司任职。但公众很快发现，这家公司曾在梁任职期间，在他手上获得了一个地块。虽然没有证据证明存在利益输送，但迫于舆论压力，公司很快就与梁展文解除了聘用合同。公众监督的高效性源于相关信息的透明。除了事先审批，公务员事务局还在网站上公布了公务员再就业的情况，供社会查阅监督，如有虚报，很容易就会被发现。

　　官员下海一度被认为是时代的进步。24年前原深圳市副市长叶澄海辞官经商，踏遍美国、南美等地经商，如今其资产估计高达34.09亿元。冯仑、潘石屹等同时期下海的官员也都成了行业中的佼佼者。如何让“官商旋转门”转出创业神话，而不是化身贪腐输送通道，这个话题应当引起更大关注。