廉政瞭望杂志第14期封面

　　惩防体系的四川实践

　　这是一张“安全网”，确保灾后重建和经济发展“提速不越轨、加快不违规”；这是一道“防火墙”，旨在让人“不想腐败、不能腐败、不敢腐败”。

　　5年来，面对抗震救灾恢复重建、国际金融危机的双重考验，惩防体系如何为四川经济社会发展提供保障？在惩防体系基本框架构建中，四川有哪些独具特色的做法？积累了怎样的经验？

　　惩防体系的“四川样本”

　　文_本刊记者 李天锐

　　6月的天府大地，和风拂面，生机盎然。

　　回望过去5年，人们不会忘记：在遭遇罕见特大地震和国际金融危机的严峻考验下，全省经济增速实现跃升并保持在全国前列，成为全国经济大省中增长最快的省份。全省生产总值翻了一番，跨入“2万亿元俱乐部”。

　　5年间，一张由一项项制度构成的、看不见的“安全网”——惩治和预防腐败体系如影随形。权力风险延伸到哪里，惩防体系就跟进到哪里，确保了灾后重建和经济发展“提速不越轨、加快不违规”，营造了为政清简、政治清明、作风清新、为官清廉的政治环境。

　　2012年6月底，四川初步建成了惩防体系基本框架，正朝着构筑一道旨在让人“不想腐败、不能腐败、不敢腐败”防火墙的目标迈进，将为科学发展、改善民生、建设西部经济发展高地提供更有力的保障。

　　“放在心上、抓在手上、落实在行动上”

　　建立健全惩防体系，是中央在总结过去反腐经验教训的基础上，实施的一项“国家战略”。

　　四川省预防腐败局副局长刘光辉告诉记者，过去，建党以来的很长时间，我们主要采取“宣传+运动+惩处”的方式治理腐败。后来，人们的思想开始趋于多元化、物欲化。体制转轨造成的大量制度漏洞与之“呼应”，导致腐败密发高发。随着改革开放不断深入，党对执政规律的认识不断深化。强调系统性、制度化的惩防体系，就在这一背景下应运而生。

　　“三任银行行长前腐后继”、“规划系统爆发受贿窝案”……公众深恶痛绝的此类窝案、串案，亦成了惩防体系的专治对象。惩防体系从成规模的腐败中追根溯源，健全各类业务制度，以教育、制度、监督、纠风、改革、惩处等手段，多角度切入，达到标本兼治、综合治理的效果。

　　2008年6月，中央颁布《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》。四川随后出台《实施办法》，确定了5年内完成的263项任务。

　　四川省委书记、省人大常委会主任刘奇葆要求，各级党委要切实承担主体责任，牢牢把握推进“两个加快”的大局，真正把惩防体系建设“放在心上、抓在手上、落实在行动上”。

　　在广安，一项名为“三报告一评议两测评”的制度正在推行。以此为基础，在市委书记、市长的带动下，全市各级党政机关、企事业单位层层签订责任书，共签订4.5万余份。

　　目前，四川已构筑起“党委(党组)抓全面，纪委抓协调，市州抓联动，部门抓深入，基层抓延伸”的工作格局，为统筹推进体系建设提供了组织基础。

　　四川元素：分层分类

　　如果将惩防体系比作一座大厦，构建基本框架，就是搭建大厦的主体结构。

　　采访中，多名受访者颇有见解。一名纪委同志说，多年来，我们的各种制度，都是框架的“零件”。构建框架，就是紧固那些管用的“零件”，修缮那些应该具备但有缺陷的“零件”，生产框架中需要、但还没有的“零件”，最后将“零件”按一定顺序排列组合，优化升级。

　　2012年6月21日，四川省深入推进惩治和预防腐败体系建设工作座谈会召开。会上，传达了中央书记处书记、中央纪委副书记何勇的重要批示。何勇指出，在惩防体系建设中，四川立足实际创造性开展工作，积累了宝贵经验，为推进全国惩治和预防腐败体系建设做出了贡献。

　　四川“分层分类”构建基本框架，即被认为是一个立足实际创造性开展工作的实践。

　　“分层分类构建”分省、市、县、乡、村五层和党政机关、事业单位、国有企业、产业园区、“两新”组织五类。不同层级、不同领域，构建工作各有侧重，被认为契合了各层各类反腐的着力点。

　　张勇是宜宾市南溪区罗龙镇洪桥村的村民。今年4月6日，他第一次参加该村的“村情发布会”。会上，村支书宋永弟将“三资”资金收入来源、总额，支出、垫支等数据一一通报，数据还会在村务公开栏中贴出。

　　落实群众的参与权、监督权，是乡、村一级对基本框架进行制度设计时的应有之义。

　　“分类实施”也颇具“川味”。对党政机关，四川加强权力的监督制约，并用显性的风险量化。翻开古蔺县县委书记何广斌填写的 《廉政风险排查表》，在“经费安排、大宗物资采购、基建维修”方面，何广斌自查了“违反规定干预插手基建建设招投标”等四个一级风险，并制定了“基建项目一律实现统一招投标”等防范措施。

　　近年来，医生收红包、学校乱收费屡见不鲜，事业单位行风问题凸显。四川省人民医院规定，所有经济合同实行申购部门、采购委员会、财务部、纪委监审、分管院长及院长六级会签，规避医疗领域“采购腐败”。

　　对国有企业、产业园区和“两新”组织，四川则分别完善“三重一大”决策机制、健全服务保障、加强诚信建设。同时总结推广先进做法，达到以点带面，整体推进的效果。

　　“现在纳入框架的制度，将来很可能因不适应时代的发展而被移除出去。同时，也有新的‘成员’加入进来。”在省纪委预防腐败室主任李清看来，惩防体系本身就是一个开放、动态的系统。

　　“为大局而干”

　　在实际工作中，如何找准惩防体系建设的着力点，增强反腐功效？

　　“坚持‘为大局而谋、为大局而干’。”省预防腐败局负责人告诉记者，“为大局而干”，具体来说，就是围绕抗震救灾、灾后重建、科学发展、改善民生、纯洁队伍推进惩防体系建设。事实上，体系建设只有与这些工作相结合，才会产生实实在在的效果。

　　2011年9月22日，绵阳市招投标中心，塘汛小区公租房项目施工第一标段开始评标。一名参与投标的江苏建筑商说，电子化评标，每步操作都看得见，他感觉“心里稳当得多”。

　　绵阳形成“制度+科技”的智能反腐路径，灾后重建的背景显而易见。彼时，7314个重建规划项目，2267.3亿元的总投资，社会的高关注度，让绵阳纪检队伍颇感压力。而外部形势亦不乐观——中介腐败、勾兑招标方、专家与投标人串通等事件在各地频发，几成腐败“显规则”。

　　为了防止在工程领域“栽跟头”，绵阳逐步实行网上投标、电子评标、远程评标和电子监督，为实现“廉洁救灾、阳光重建”奠定了基础。截至去年底，绵阳已有电子招标项目956个、中标价平均下浮14%，节资16亿元。

　　惩防体系于灾后重建是“助推器”，对促发展、保民生，亦有独特的作用。

　　成都地铁每公里的造价高达4至5亿元，很多人有疑问：如何确保廉洁？

　　成都地铁公司副总经理肖中平介绍：“我们对建设中的土地整理、设备采购、工程招标等每个流程都严格监控，迁改一棵树、一根电线杆要付多少钱，都有精细程序，谈判、定价等重点环节，纪检机关都要全程参与。”

　　采访中，一名极重灾区的市纪委书记颇有感触地说，4年多来，惩防体系建设与灾后重建“伴生而行”，与经济发展“双向互动”，在服务大局的同时，体系自身也更加“接地气”，科学性、系统性明显提升。

　　“群众满意最重要”

　　四川加强惩防体系建设，一个独家看点是：首次将“社会参与评价”纳入构成基本框架的七大机制。

　　知情人透露，去年9月到任四川省纪委书记的王怀臣，对此倾力颇多。内江市纪委人士告诉记者，在该市预防腐败中心调研时，怀臣书记曾明确指出：“考核党风廉政建设，归根到底，最重要的一个标准是群众满意不满意。”王怀臣还系统地阐述了引入社会评价对惩防体系建设的促进作用。

　　去年底，四川在全国首开先河，试水党风廉政建设群众满意度调查，共调查1.8万人次，实现了各市(州)、县(市、区)全覆盖。调查经过反复论证、比对，确定了4个一级指标、15个二级指标。调查对象涵盖社会各年龄段。

　　广元市利州区一名群众说：“省统计局把电话打到我家，询问我对全市反腐倡廉建设的看法和评价，我感到很惊奇，没想到省上考核市里还要征求我们的意见。”

　　对各地反腐工作进行“量化考核”，让群众打分，将其制度化，是倒逼各级推进党风廉政建设的“绝招”。这份沉甸甸的“民意”，将放到各地党政一把手的案头，并作为对其考核的重要依据。

　　对于民意调查，还有一些新鲜的认识。如德阳市纪委副书记王庆认为，老百姓对反腐工作的认识，很可能来自自己与政府打交道的总体印象。因此，民意调查是对党政工作的一次全面“体检”。

　　四川省纪委人士透露，从总体情况看，民意调查结果和省纪委、监察厅平时了解掌握的情况比较吻合。

　　在四川省纪委的指导和垂范下，各地建立了一系列鼓励社会参与的机制制度。民意，正逐渐成为考核的“刚性指标”，丰富着惩防体系建设的内涵，构筑了系统治腐、社会参与的“大预防”格局。

　　务实的四川态度

　　对于惩防体系基本框架构建，四川采取了审慎和务实的态度，宣布“基本框架初步建成”。然而，框架建成之后，惩防体系如何继续发力，更受关注，也更具挑战。

　　一名反腐专家坦言，一些地方的惩防体系建设，还停留在开开会、发发文的阶段，并未引起足够重视。这种情况，在各地都不同程度地存在。

　　“惩防体系基本框架是一个‘制度集群’，制度能否被有效执行，这是最直接的考验。此外，纪委如何更好地履行‘组织协调’的职责，加强监督检查，在惩防体系建设中发挥不可替代的作用？”上述专家表示，要解决好这几个问题，尚待进一步探索。

　　对此，四川显然有清醒的认识。省纪委人士告诉记者，下一步，四川将建立健全惩防体系的长效机制，进一步增强系统性、针对性和实效性。目标只有一个：以惩防体系建设的实际成果取信于民。