大部制改革四年“瓶颈”显现

　　大部制改革四年，五大部门依然在艰难磨合当中，在或进或退的步伐中，公众试图看清这个“摸着石头过河”的行政架构的未来

　　文｜《小康》特约记者 张蕾 北京报道

　　没有人怀疑2008年中央政府行政改革的决心。但时隔四年，在媒体和公众一片赞誉停歇之后，中央五大部门依然在艰难磨合当中，而地方大部制改革中涌现的诸多典型也不断被“挑出毛病”。

　　这场自上而下的行政体制改革，依然奔走在杂草丛生的路上。从或进或退的步伐中，公众试图看清这个“摸着石头过河”的行政架构的未来。

　　“大部”的小问题

　　7月21日，首都北京。暴雨下的工信部工地上工人四散而去，繁忙变为沉寂。或许从工信部门前经过的行人都没有意识到，不久之后，西长安街13号的工信部，一座标志性建筑将拔地而起，与西单图书大厦遥相呼应。

　　2008年工信部成立伊始，没人会怀疑李毅中执行中央决策的能力。但当2010年卸任时，李毅中却有深深的遗憾，改革“仍然在艰难地爬坡”，并且希望继任者，“决不能半途而废”。  

　　这或许是工信部大部制改革现状另一角度的注脚。

　　中国社会科学院研究生院院长董礼胜对于工信部改革颇有感触。2011年，他曾去工信部同诸多内部人士座谈，以期获得大部制改革进展中的问题，“谈及大部制改革后的现状，有些人表示，难以发挥应有的职能。”

　　他解释说，一个明显的表现就是，虽然是一个大部，但是在部内，各个部门还是分着的。一个显而易见的例子是，各个省市的工业部门和信息化部门表面上合在一起，内部则各自独立。

　　“大部制，现在变成了简单的部门之间的合并，这解决不了根本问题。设立大部制，就是为了提高政府效率，这种现状有违当初设立大部制时的初衷。”董礼胜说。

　　2008年，和工信部一并成立的还有另外4个大部：交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。

　　这些超级大部的成立，被解读为政府力图改变以往“政出多门，办事效率低下”的问题，以建立服务型政府。

　　事实上，早在工信部成立之初，就有人表示了担忧：装备制造产业要发展，“多头管”或“无人管”的传统工业要统管，三网融合要推动……在这些“杂务”之上，如何运用政策之手，将大工业与信息产业融为一体？

　　彼时，如何协调原有各部委职能，仍然少有专家提出可操作的细节方案。北京大学政府管理学院教授周志忍接受《小康》记者采访时表示，这正是目前中国诸多改革的弊端，“很多情况下改革只是一个理念，没有提出具体的目标，没有具体的操作，同时也缺乏系统性。”

　　“部门之间的机构人员合并和裁撤，不是改革的目的，重点在于，合并后部门职能的整合和机构人员的合理配置，从而发挥一加一大于二的功效。但是这些方面，显然还有很多工作要做。”董礼胜颇有感触。

　　工信部接任者苗圩也表态，继续推进大部制改革，新一轮大部制改革的调研工作正悄然展开。

　　协调欠缺机制

　　“先天不足”让工信部这个超级大部在某些职能上出现了有职无权的尴尬。

　　在座谈中，董礼胜获知，虽然工信部具有行业管理职能，但是投资审批、发展规划、行业标准制定、财政资金投入都在其他部门，当国务院要求对相关行业进行宏观调控或限产压价时，工信部缺乏必要的手段和政策工具。

　　行政改革本质上就是一种权力的重新分配。但大部制改革后，一些事务却时常因为部门权力问题而意见难以统一。

　　同样在2008年成立的国家能源局，以副部的级别，协调中石油、中石化、国家电网等一众副部级国企巨头。而真正涉及各种能源管理的职能，仍然分散在国家发改委、商务部、国土资源部、电监会、安监总局等多个部门。

　　这种权力配置的弊端，随着改革进程显露出来。2010年上半年，国家电网拟收购两家电厂，因为不符合“主辅分离”原则，遭到国家能源局的反对。但出人意料的是，这次收购先后获得国资委和发展改革委的批准。

　　“协调机制的缺乏，不可避免产生各自为政的现象。”董礼胜说。

　　此外，建设部更名为住房和城乡建设部之后，变化也不明显。有学者表示，给住建部增加住房城乡统筹这部分职能，初衷是好的，不过关键在于要获得配套制度的支持。而其他几个大部，人力资源和社会保障部，尚未划入社会救济、住房保障等“大社保”职能。医疗改革方案仍需十余个部门联合出台……

　　交通运输部没有囊括铁路系统，除此之外，针对“建设现代化综合交通运输体系”，国家发改委、交通运输部和铁道部三方规划各有所想。对综合交通运输体系“几横几纵”的定义也不一致。

　　“各部门自成体系，如果只是物理层面的简单拼接，可能反而导致低效率运转。”董礼胜认为，大部制改革尚存在着较大的调整和改进空间。

　　地方改革反弹

　　地方大部制改革随着中央部门大部制的调整而开始。

　　2008年10月，上海的大部制改革方案被正式批复，地方大部制改革由此拉开帷幕，改革以湖北随州、广东顺德、四川成都等地较为典型。记者观察发现，除随州在2000年探索精简编制外，其余地方的改革，均未见人员裁减。

　　而这也是地方大部制改革的一个特点。

　　成都的做法是人随职能走，通过考核逐步消化；处级干部按照核定的职数，通过考核竞争上岗；局级干部年龄大的保留待遇退居二线，或调整充实到其他部门，纳入调整和分流的1100多人实现了平稳过渡。“没有人因这次改革而离开公务员队伍”。顺德亦然。

　　基于不同地区政经现状的差异，各地都在寻找自己的方式。“各地参照中央精神，可以根据自身的条件，因地制宜，灵活性比较大。”一位中央机构编制委员会办公室人士说。

　　而如此带来的未知结果是，改革一旦受阻，极易走上回头路。正如对待被公众热议的顺德大部制改革，佛山市委书记李贻伟所说，要大胆改大胆试，不对就改回来。

　　据董礼胜了解，许多地方改革并无省级政府的参与，造成上下体制在中间环节“断链”。许多部门虽然整合，但对上或者对外，还是保留原来部门和牌子。“一个很现实的问题，比如，上级拨付的经费，我们这个部门没有了，就领不到了。”

　　“大部”向前要建立协商机制

　　“大文化、大农业等等，以后肯定是这个方向。”董礼胜认为大部制改革方向不存在问题，但他也表示，如果按照现有的模式，依然无法摆脱机构臃肿的怪圈。

　　“按照职能来分，或许是破解大部制改革瓶颈的方式之一。”董礼胜建议，比如以工业和信息化部为例，现在有24个内设机构。如果按照基本职能设立，除去办公厅、财务司这类综合性部门之外，再设立政策法规、计划规划、经济分析、调查信息、决策咨询等司局或者委员会即可。这样，可以改变部委在经历了前五次行政改革后，普遍‘借人’的问题，强化了执行功能以及力度。”

　　事实上，地方与中央推行的“大部制”改革，背后是相同的逻辑——取代各自分割的小部委制，把权力统一。但被集中起来的权力，又存在监督问题——尽管“大部制”改革中提倡“三权分立”——决策权、执行权和监督权的分立，但即便监督机构分离出去之后，也仍然是内部监督。而目前除了现有纪检、司法等监督方式外，尚无新方式。

　　对此，北京大学政府管理学院教授周志忍表示，这不是问题的关键，大部制会对强化监督和权力制约带来挑战，职能集中必然伴随着权力集中。“决策、执行、监督不论怎样分离，都绕不过部长负有全面责任和权力这一“天花板”。强化监督和权力制约，不能押宝于大部制，功夫应在部门之外，不仅是政府专门监督机构，更重要的是权力机关、人民大众和社会舆论的监督。”

　　一个频繁出现在媒体上的大部制概念为，在政府的部门设置中，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。

　　周志忍认为，部门再大也得有边界，超越这一边界，职责交叉就是必然的，矛盾和扯皮也不可避免，而大部制本身解决交叉问题，扯皮问题的作用有限，“比如房地产问题、涉及到国土资源部、发改委、银行等。要解决这个问题，则要探讨有效的“部门间的协调配合机制。”

　　“如果大部制改革忽视部门间的协调配合机制，不能不说是一个遗憾。”周志忍说。