京杭大运河申遗矛盾:实施项目与运河保护存冲突

瞭望第34期封面

　　大运河，申遗的纠结

　　在人类发展史中，开凿最早、里程最长、工程最大的中国大运河有着无与伦比的地位，它一路驰骋，翻山越岭，纵穿五大水系，将中国南北贯通，为中华文明的源远流长写下注脚；它是人类进入工业文明之前在水利运输工程上取得的最高成就，体现了中华先人适应自然、改造自然，与自然和谐共处的杰出智慧；它保持着强大活力，迄今仍是中国经济发展的大动脉，其沿线城市群在经济总量已高居世界第二的中国，举足轻重。

　　已被中国政府列入世界文化遗产预备名单的中国大运河，因上述特性，其申报工作更具世界意义。大运河是巨大的文化遗产，又是不断适应人类社会发展变化的工程杰作，因而能够跨越2000多年时空生生不息。它的灵魂是活的，包含着中华先人高超的创造能力；它的肌体是活的，能够不断通过自身的发展演变，继续为人类造福。这两方面的意义，使大运河在人类诸多伟大遗产中独树一帜，其申报世界遗产的活动也考验着人类的认知能力与思维体系——现有的世界文化遗产评定标准能否与这个仍然充满生机与活力的史无前例的浩大工程相适应？

　　2009年，大运河被列入中国2014年申报世界文化遗产项目。此后，相关工作积极推进，包括制订规划、加强协调、遴选预备名单、编制申报文本、实施保护和整治项目。今年4月下旬至6月，全国政协调研组奔赴大运河沿线的8个省、直辖市，共实地考察了22个省辖市(直辖市辖区)29个县(县级市)的35处运河遗产点和16段河道，听取了各省、直辖市政府及有关部门的情况介绍，并召开座谈会交换对大运河保护与申遗工作的意见和建议。全国政协调研组强调：保护好、传承好、发展好大运河文化遗产是当代中国人的历史责任；要从建设社会主义文化强国和推进区域经济科学发展的高度认识大运河保护与申遗工作的意义。

　　大运河是仍在使用的活态线性文化遗产，对这类项目申报世界文化遗产在中国尚属首次，这也是人类的新鲜经验。这也注定了大运河的申遗工作会面临各种各样的矛盾和困难。而大运河的历史告诉我们：在人类的智慧与创造力面前，没有任何困难是不可以逾越的。这也正是关注大运河——这一世界级申遗项目的意义所在。□(文/王军)

　　“活态遗产”的申遗现实

　　“大运河是跨多个省市的巨型文化遗产，如果一些重要的工程点段不进入申遗名单，量不上去，申遗就不可能成功。在协调各方面关系时，底线必须保住！”

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王军

　　在人类灿若繁星的文明古国中，为什么中华文明历经数千年磨难不曾中断，并在今天保持着强大活力？近代以来众多中外史家对此作出各种阐释。眼下，随着中国大运河申报世界文化遗产的脚步加快，这一命题再次横亘在世人面前。

　　“这就是永济渠，看到了！”在河南滑县道口古镇，隋唐大运河永济渠岸边，看到当地政府刚刚整治好的环境、河道里涌动的水流，全国政协委员、中国社会科学院学部委员刘庆柱露出欣慰的笑容，他对本刊记者说，“中国之所以成为一个多民族统一的国家，大运河的作用不可替代，而且，它在今天仍保持着活力，是世界文明史上独一无二的遗产。”

　　中国大运河申遗河段包括京杭大运河、隋唐大运河和浙东运河，总长3200公里。“我们要有信心，不管联合国教科文组织批不批准，它就是世界文化遗产！”全国政协委员、中国文化遗产研究院前院长张廷皓说，“是不是大运河未被列入世界遗产名单，它的价值就不高？不是的。大运河的价值一直是存在着的，它的历史、文化、技术、科学等价值是客观存在的，是全世界独有的，只不过至今尚未列入世界遗产名录而已。对此我们有足够的自信。”

　　今年4月至6月，刘庆柱、张廷皓参加了全国政协大运河保护与申遗跟踪调研，这是2006年至2008年全国政协先后三次组织大运河保护与申遗调研活动之后的又一次大型活动，时值大运河申遗的关键时刻。按照2014年大运河申遗成功的时间表，今年9月底之前，申报文本初稿将报送世界遗产中心预审；明年1月底前将把正式申报文本报送世界遗产中心；明年6月底前必须全部完成各项申报准备工作，为迎接7、8月间国际专家考察做好准备。

　　随着一系列工作节点的临近，如何认识和保护大运河这一仍在使用和发展变化着的活态文化遗产，在学术界以及不同部门之间的讨论趋于热烈。大运河是活态线性文化遗产，开展这类项目的申遗工作，在中国尚属首次，国际上也属罕见。“这极可能既对现有的世界文化遗产评定体系形成挑战，也可能是对这套体系的新贡献。”张廷皓说。

　　分歧与疑虑

　　大运河从春秋时期吴王夫差开凿邗沟开始，到隋代的通济渠、永济渠，再到元代裁弯取直，至今2000余年，其开凿和维护工作从未间断。

　　主持完成《京杭大运河国家遗产与生态廊道》研究的北京大学教授俞孔坚介绍，大运河主体成型工程主要集中在三个时期：一是春秋时期，各诸侯国出于战争和运输的需要竞相开凿运河，但各自为政，规模都不大，时兴时废，没有形成统一体系。其中最著名的是邗沟的开挖，它沟通了淮河与长江，是京杭大运河河道成型最早的一段；二是隋朝，从584年到610年先后开凿了通济渠、永济渠，重修了江南运河，形成了以国都洛阳为中心，北抵涿郡、南达余杭(今杭州)的大运河体系，是运河开凿的鼎盛时期，形成了现今运河系统的基本骨架；三是元明清时期，其中元世祖忽必烈时期开凿了济州河、会通河、通惠河等河道，奠定了京杭大运河的基本走向与规模。明清两朝对京杭大运河进行了多次大规模的维护与修缮，对局部河道进行了改建。

　　进入工业文明之前，大运河是中国最重要的国家级基础设施。中国地势西高东低，江河多呈东西流向，大运河却是利用黄河、淮河、长江等河流的部分河段，再修凿新渠连接而成，使中国南北贯通。“这对中国的统一，特别是长江没有把中国分隔开，起的作用太大了。”张廷皓对本刊记者说。

　　与大运河交汇的黄河多沙多变，每每对大运河的通航构成巨大威胁，可一次又一次，中国古代水利专家运用高超的水工技术克服了这一困难，使大运河长期保持全线通航。清咸丰五年(1855年)黄河从淮河一带北徙，将大运河北方段冲断，致其断航。新中国成立后，大运河北方段部分恢复航运，山东济宁以南的河段一直保持畅通。目前，大运河在运力上仅次于长江、珠江，仍然是中国经济的“黄金水道”。

　　2006年，大运河被国务院公布为第六批全国重点文物保护单位。2009年，在全国政协委员的呼吁下，经中央领导批示，大运河被列入中国2014年申报世界文化遗产项目。文化部、国家文物局牵头，组织国家发改委、财政部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、国务院法制办、国家测绘地理信息局、教科文全委会、国务院南水北调办等有关部委和大运河沿线的北京、天津、河北、江苏、浙江、安徽、山东、河南8个省、直辖市人民政府共同成立了大运河保护和申遗省部际会商小组。

　　“大运河作为仍然在用的活态遗产，其保护管理具有不同于其他古建筑、古遗址的鲜明特点，维护其水利、航运等现实功能，本身也是遗产价值的重要组成部分。”在今年4月全国政协召开的大运河保护与申遗跟踪调研情况通报会上，国家文物局有关人士介绍，在2006年大运河被列为全国重点文物保护单位之后，国家文物局并未将《文物保护法》关于文物古迹保护的一般规定简单套用于大运河遗产的保护管理，而是积极推动制定《大运河遗产保护条例》和保护管理总体规划，希望通过条例和总体规划的相关规定，充分照顾到大运河作为在用遗产的特性，妥善处理遗产保护与水利、航运、南水北调等重大工程的关系。但有关部委对于大运河保护和申遗可能影响相关建设项目始终疑虑重重，虽然经过多次协商，在大运河总体规划、保护条例、预备名单等问题上仍与国家文物局存在较大分歧，希望尽可能缩小申报范围，担心申遗影响大运河在用相关建设。条例草案在会商小组会议上未能获得通过。

　　“这对协调大运河遗产的保护管理极为不利。”国家文物局有关人士表示，“鉴于大运河保护和申遗工作的复杂性，由部委牵头的会商小组协调机制相当吃力。建议在现有会商小组的工作框架下，适当提升工作层级。”

　　会不会影响在用功能

　　交通运输部有关人士在今年4月全国政协的情况通报会上提出，《大运河遗产保护与管理总体规划》应与交通规划相衔接、《大运河遗产保护条例》应充分考虑大运河现代水运发展的需要。总体规划应尽量减少大运河遗产保护与现行的航运建设、运行、管理工作相冲突，充分体现保护和利用的相互协调的原则。建议慎重确定运河保护范围及禁止在保护范围内进行工程建设的大运河区域，并研究制定符合京杭运河发展实际的保护管理规划意见。明确建设控制地带、保护范围的规划以已批复的航运规划作为规划基准，并为沿线的港口等航运设施留出发展空间。《大运河遗产保护条例》及其有关运河管理制度设计，应充分与现行的《港口法》《航道管理条例》《水路运输管理条例》《内河航道安全管理条例》等法律法规相协调，尽量避免增加审批程序，避免对航道建设、运行、管理、养护和水运发展产生不必要的影响。

　　情况通报会上，水利部提出六条意见：一是要正确处理好大运河申遗与河道整治的关系，统筹申遗与治理工作；二是大运河申遗应不影响大运河在用功能的延续和拓展，保护与申遗工作应为今后的治理工作留有空间；三是大运河是在用水利工程，也是宝贵的文化遗产，但不同于文物，应区别管理，要既有利于工程正常运用，也有利于遗产保护；四是大运河申遗和保护工作应不影响现有河道管理部门的管理职责；五是大运河申遗点、段在现有水管单位管理范围内的，要按照河道管理和文物保护相关法律法规进行管理；六是文物保护与防洪安全发生冲突时，坚持安全第一。

　　南水北调东线工程从长江下游引水，基本沿京杭大运河逐级提水北上，向黄淮海平原东部供水，如何处理调水工程与大运河保护和申遗的关系，也是一大问题。国务院南水北调工程建设委员会办公室在全国政协的通报会上提出，《南水北调工程总体规划》已于2002年经国务院批准，应作为大运河保护规划的编制依据。南水北调东线一期工程已经开工建设，并将于2013年建成通水，希望大运河保护不要影响一期工程的正常运行和维护。建议大运河遗产保护和管理规划与南水北调东线工程规划相协调，对已规划为南水北调东线二、三期工程建设范围的河段建议不纳入申遗预备名单，以给南水北调工程建设留有空间。在大运河保护限制性建设的内容中不包含南水北调工程等。

　　国家文物局有关人士表示，将继续加强与有关部委的沟通协调，尽力争取理解与支持，以有利于申遗成功为前提，尽快就大运河遗产保护总体规划达成共识，早日报国务院批准实施，确保大运河保护和申遗工作顺利实施。

　　底线何在

　　“大运河是跨多个省市的巨型文化遗产，如果一些重要的工程点段不进入申遗名单，量不上去，申遗就不可能成功。”一位知情人士对本刊记者说，“在协调各方面关系时，底线必须保住！值此申遗的关键时刻，各个部门应该多做些补台的事。”

　　上级部门不相一致的意见，对地方的申遗工作造成影响。江苏省被列入大运河申遗的河段长度和遗产点数量均位居全国第一，在全国总共入选的65个遗产点和28条河段中，江苏省就分别占了25个和14条。“大运河保护和申遗已进入关键期，但曾多次提及的《大运河保护条例》以及国家层面关于大运河保护与利用的法律法规至今尚未出台。”江苏省文物局局长龚良在向全国政协调研组作出的汇报中陈述，“虽然我省有关部门以及部分城市先后出台了一系列指导大运河保护或发展的规划、规章或要求，但更多的只是条线管理，从宏观管理层面，这些文件难以对运河整体保护和统一保护形成有效指导和约束。”

　　龚良介绍：“南水北调工程与航道提升工程都是国家战略工程，且保护规划和实施方案均早于大运河遗产保护规划，很多在实施或拟实施项目与运河本体保护存在冲突。在部门协商时，省市层面水利厅、交通厅和文物局往往容易达成一致，但国家部委却相对比较强硬。建议大运河省部际会商小组多加强沟通，难点问题多在上层予以解决。”

　　京杭运河江苏段是国家水运主通道，也是江苏省“两纵四横”干线航道网最重要的组成部分，常年有十多个省、市的船舶运输航行，担负着江苏省长三角地区经济重地大宗物资及时中转集散及北煤南运战略任务。其中，苏北运河是国家北煤南运的“黄金水道”，承担了江苏苏北四市绝大部分经济发展所需原材料的运输，2011年货运量达2.2亿吨；苏南运河则是大宗建材、生产资料等物资的主要运输通道，2011年货运量达2.4亿吨。

　　江苏省水利厅在向全国政协调研组作出的汇报中坦言：“文物部门与水利行业有诸多认识上的不一致。如：洪泽湖大堤保护与申遗工作，水利部门认为，作为活态文化，它的首要功能是防洪御旱，护守国家、社会的安全；而文物部门认为是文化遗产，需要守旧如故地加大保护，这就形成了认识上的差异，也就形成了很多不必要的矛盾”，“江苏的运河至今还发挥着其活态的功能。对水利部门而言，它就有许多需要开挖、修复和整治的过程。而申遗则希望整个河段都列为遗产保护，如淮扬运河就碰到了这样的矛盾”。

　　同样的矛盾在浙江也有反映。内河航运在浙江省综合交通运输体系和经济生活中占有重要地位。其中，浙北运河网经过“九五”时期以来的航道等级提升改造，货运量从1995年的0.8亿吨增长到2011年的2.6亿吨。浙江省交通运输厅在向全国政协调研组作出的汇报中提出：“根据文物保护的相关法规，一旦申遗成功，相应的保护主体和周边环境将被‘凝固’，航运活动就可能受到限制，航运功能就有可能无法正常发挥。我们认为大运河保护和申遗活动应以不限制航运、不影响航运发展为前提，以保护和促进内河航运发展为重要目标。”

　　“争取国际话语权”

　　目前，已有一些运河及其相关的遗产被列入世界文化遗产名录，包括法国的米迪运河、比利时的中央运河的四条吊桥、加拿大的里多运河、英国的旁特斯沃泰水道桥运河和荷兰的阿姆斯特丹17世纪运河区。

　　“外国的被列入世界文化遗产的运河项目，由于交通生产力发生了极大的变化，过去的功能多没有了，多是标本性的。”张廷皓说，“但大运河在山东济宁以南的初始功能是保留的，而且保留了2000多年，这就是它的核心价值，世界上没有任何国家的运河能够这样。大运河为什么今天依然生机勃勃？就是它还在变化，所以，我们不能像保护长城那样去保护它，应该看到，大运河正是适应了历史变化的因素，才活了下来。正是因为我们的大运河是发展了2000多年，变化了2000多年，并且今后还可能变化，所以不能参照其他全国重点文物保护单位的做法。我们要探索如何保护大运河，并使它更加有生命力。”

　　参加调研活动的全国政协委员、国家文物局前副局长张柏强调：“尽管在大运河的保护与管理规划的制订上还有不同意见，有两条必须坚持，一是必须符合世界文化遗产的六条标准，二是必须符合文物保护法，因为这毕竟是一个保护规划，这是原则。”

　　“处理水利水运与保护的关系，能否借鉴古城保护的模式，就是外面不动里面动？”刘庆柱说，“在遗产保护这个问题上，如果不给空间就谈不上保护。比如这一段，你就必须让，给谁让？给历史让，但不是都让。遗产不是文物局一家的，是国家的。不可再生的文化遗产是弱势的，你稍微倾斜一下，心疼它一下，行不行？”

　　“大运河作为在用活态文化遗产，有着一般文化遗产的共性，也有着不同于古建筑、古遗址等文化遗产的特性，在处理保护和申遗与经济社会发展的关系上也出现了新的矛盾。”全国政协副主席罗富和在大运河保护与申遗跟踪调研座谈会上指出，“各部门在大运河文化遗产保护和传承的目标上是一致的，但在如何处理文化遗产保护与水利、航运、南水北调等工程建设关系的认识上存在着分歧。仍在使用的活态线性文化遗产申遗在我国尚属首次，目前更是没有成功经验可资借鉴。要解决好活态文化遗产申遗与发展的关系，首先，各部门之间要加强沟通，找寻矛盾的症结。其次，组织各相关领域的专家进行研究、论证，寻求解决问题的途径。再次，运用创新思维，将世界遗产的基本理论与大运河实际相结合，创造活态文化遗产的保护、利用和发展的方式，并争取国际话语权。”