学者谈广东行政审批改革试行:党政一把手决心大

　　行政审批改革十年再探路

　　以往历次改革均未伤筋动骨所以成效甚微，此次中央政府授权广东在行政审批制度改革方面先行先试，尤其是对行政法规、国务院及部门文件设定的部分行政审批项目在本行政区域内停止实施或进行调整，也成为本轮改革最值得期待之处

　　本刊记者/闵杰(发自北京)

　　延续十余年、历经反复多轮的行政审批制度改革，近期再有“大动作”。8月22日，国务院总理温家宝主持国务院常务会议，决定取消和调整314项部门行政审批项目，并特别批准广东省在行政审批制度改革方面“先行先试”。 

　　中央政府从2001年开始进行行政审批改革。然而，十余年的改革实施下来，虽然审批事项明显减少，但效果不佳，“公章过多”现象仍然广受诟病。

　　“以往的改革有些成效，但是收效不大，这就和过去机构改革一样，决心没有下足，药也没有用对，特别是改革总绕不过怪圈，膨胀了精简，精简了又膨胀。”中国体改研究会副会长、广东省体制改革研究会会长黄挺在接受《中国新闻周刊》采访时说。

　　多如牛毛的审批

　　不久前，甘肃省质监局叫停已“暂行”14个月的《甘肃省生产加工食品小作坊加工许可管理暂行办法》，根据该办法，加工油条、卖馒头都需要办行政许可证。甘肃省质监局承认该“暂行办法”在许可和处罚设定上缺少上位法依据。

　　可就是这样一个不符合法规的办法，却公然“暂行”了14个月之久，且“有500多家小作坊申领了行政许可证”，直到甘肃省政府发起“效能风暴行动”才被取消。

　　这只是我国行政审批多如牛毛现状的一个缩影。作为计划经济时代的伴生物，行政审批已经覆盖了经济和社会活动的几乎每个领域。大多数人的体会是，各种审批犹如一道道必须逾越的关卡，办企业要跑工商、跑房产、跑验资、跑税务、跑公安，一般要经过十几个部门的审批，盖几十个公章，历时数十天才能得到最后的审批结果。

　　此外，审批随意性过大导致的寻租空间和腐败问题也十分突出。一个模棱两可的审批事项可以批也可以不批，可以批给张三也可以批给李四，可以早批也可以晚批，可以多批也可以少批。

　　随着行政体制改革的逐步推进，作为其中的一项重要内容，2001年，大规模行政审批改革启动。当年9月，国务院成立了行政审批制度改革工作领导小组，将办公室设在监察部。

　　据统计，2001年国务院启动相关改革之前，国内有150多个法律、行政法规和规章对行政审批做出了规定，这些规定涉及国防、外交、公安、经济、城市管理等20多个领域、50多个行业，4000多个审批事项。

　　“因为当时没有进行很详细的分类，比如是审批还是审核、备案，哪些是特许或者一般许可，这个数字应该是有争议的，可能到现在都不是十分清楚。”中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国经济体制改革研究会公共政策研究部主任余晖告诉《中国新闻周刊》，当时清理的范围只包括依据法律和行政法规而设定的审批事项，而各部门设定的审批事项不在此范围内，因此真实数字可能远不止这些。

　　自2002年起，行政审批制度改革工作领导小组办公室聘请了28位经济学、法学、行政管理学等领域的专家学者组成专家咨询组以论证各项行政审批的合理性、必要性，余晖成为受聘专家之一。

　　余晖回忆，4000多个审批事项被分到每个专家手里，逐个进行审核判断，“分到我手里的就有900项左右，涉及金融、医药卫生等三四个行业和部门。”

　　面对如此之大的审批项目数额，余晖表示并不感到意外，“计划经济就是审批经济，而发展市场经济一定要松绑。”

　　逐项审核判断后，在近900项审批事项中，被余晖砍掉近七成。“当时与其他专家交流后发现，大家普遍的共识是，有近七成的审批项目可以被取消。”余晖告诉《中国新闻周刊》，不过，实际上第一批取消和调整的行政审批项目大概只占总数的三成。

　　直到十年后，经过六轮调整和取消，被专家们认为应该“砍掉七成审批项目”的目标才得以实现。8月22日召开的本次国务院常务会议宣布，本轮改革需要取消和调整314项部门行政审批项目，其中取消184项、下放117项、合并13项。至此，国务院十年来分6批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%。

　　改革没有“伤筋动骨”

　　在余晖看来，走过十年的行政审批制度改革需要更加细致的总结和分析，“容易砍掉的都只是皮毛，剩下的才会伤筋动骨。”

　　由于部门立法泛滥，许多在专家们看来不合理的项目却是合法的。“当时有一些部门对专家们的审核有不同意见，通过行政审批制度改革领导小组办公室召集专家进行探讨和申辩。”余晖告诉《中国新闻周刊》，改革的阻力显而易见，部门都希望保留行政审批权，这背后是部门利益。

　　在众多部门中，国家发改委曾因集中众多项目审批权而饱受争议。在余晖看来，很多部门的审批权限来自相应的法律规定，比如国家食品药品监督管理局，有药品管理法和食品安全法。但除了价格法，发改委的其他审批事项缺少明确的法律规定。“未来发改委到底要起一个什么样的作用呢？你可以做规划，但不能批规划。如果又做规划，又批规划，岂不是要把规划做的越大越好，权力越大越好？”

　　“发改委的权力应由法律来规定。”余晖坦言，破除部门利益，才能真正松绑。在1998年进行的国务院机构改革中，国务院组成部门(不含国务院办公厅)由40个减少到29个，“部门都没有了，行政审批自然大大削弱，而且这十个部门正好对应制造业，再加上加入WTO，就迎来了我国从1998年到现在为止高速的产业发展，现在这个优势已经基本被耗尽了，所以必须有新的、更深层次的行政审批制度改革。”

　　余晖表示，现在需要继续推进的是在垄断行业、公共服务领域和社会领域的政府管制放开，“如果放开，又能迎来新一轮经济发展，但剩下的都是难啃的骨头。”

　　广东再探路

　　在黄挺看来，此次中央授权广东在行政审批制度改革方面先行先试，尤其是对行政法规、国务院及部门文件设定的部分行政审批项目在本行政区域内停止实施或进行调整，这相当于拿到了“尚方宝剑”，也成为本轮改革最值得期待之处。

　　据了解，与改革方案一同上报的《广东省行政审批制度改革需提请国家允许广东先行先试事项目录》尽管没有公布明细，但涉及的中央事权有上百项，规模很大。

　　“改革必须上下联动，要砍掉哪个审批权限，如果涉及到中央部门制定的，没有中央许可，谁也不敢动。过去机构改革也有这个问题，上下不配套，不一致。”黄挺告诉《中国新闻周刊》。

　　广东分别于2000年、2002年、2004年、2009年进行了四轮行政审批事项清理，取消和调整了2300余项审批项目，但进一步改革的呼声仍然很高。

　　今年3月的全国两会期间，中共广东省委书记汪洋在广东代表团小组会议上表示，广东正在进行的政府放权改革遇到了很大阻力，并表示正在和国务院有关部门联系，从法律上突破。

　　“汪洋书记和朱小丹省长联名致信中央和国务院，恳请允许广东在深化行政审批制度改革中先行先试。对于改革中涉及到的中央事权，希望中央一并授权广东先行先试。”黄挺对《中国新闻周刊》透露，广东此轮改革的一个最大特点是，党政一把手的决心很大，态度坚决，而且广泛发动社会各方面的参与。

　　广东新一轮行政体制改革发端于2009年，改革的突破口首先是机构改革。这一年，深圳市和佛山市顺德区率先启动大部制改革。“行政审批和机构改革相互伴随，是一个问题的两个具体方面。审批制度改革就是在机构改革过程中提出来。”黄挺坦言，改革总体进展不错，但发展不平衡，还有一些具体问题处在磨合阶段，“比如大部制，机构是并起来了，但内部磨合还有不少矛盾。”

　　对于广东此次获得中央特批的先行先试权，黄挺感到很欣喜，在他看来，这是一项重大改革举措，会涉及到一些深层次问题，给广东更多有利于改革的权限。“未来的改革还是要逐级放权，要调整、划清中央和地方，以及省市县各自的权限。对于当前改革来说，制度建设很重要，但放权依然是突出问题。”