多地复建古城因资金不足搁浅 开发模式遇瓶颈

　　复古造城记

　　与耿彦波之于大同极为相似的是，现任开封市委书记祁金立面对的是一个同样具备浓厚的历史文化积淀但却“又破又旧”的城市

　　《瞭望东方周刊》记者张海林|北京、河南开封报道

　　站在施工围栏外，开封市民孙达时看着鼓楼复建的效果图，想象着自己所站的地方正处于图中哪个位置。

　　“鼓楼复建是很多开封人期待的。只是工期才200天，从2012年4月23日到11月28日，能不能重现鼓楼样貌，有些担忧。”孙达时对《瞭望东方周刊》说。

　　他觉得，开封老城区这几年一直变化不大，确实需要改造。“那么多棚户区，市政设施落后，居住条件差，既是老百姓的心病，也是政府的难题。关键是怎么改，说是打造北宋汴京，这到底有多少可能性，又能给开封带来什么？”

　　民间疑虑未消时，一则“河南开封千亿豪赌：4年重造北宋汴京”的新闻引来各界对开封老城改造规划密切关注。

　　“两改一建的工作今年上半年才开始启动，尚无明显成效。说得好不如干得好，我们希望做出些成绩之后再向外界详尽透露。”开封市委宣传部新闻科的一位工作人员告诉本刊记者。

　　河南开封并不是造城行动第一家。江苏省金湖县2011年在城南新区规划建设尧帝古城，总用地面积1050.3亩，预计2015年建成并投入使用；2010年2月，河南省南阳市宣布将利用10年时间，打造文化卧龙岗“诸葛茅庐”；2007年4月，江苏睢宁县将复建下邳古城，并打算通过10 年左右的时间，将下邳古城打造成为国内最具特色的“汉城”。一系列复建古城、打造新城案例中最为著名的当属大同。

　　2012年底，大同古城将全面合龙。几年来，对大同复古造城运动的争议不绝于耳，如今，开封再次因相似的新闻被推向舆论的风口浪尖。

　　大同复建古城之路

　　山西大同曾有着2300余年的建城史，在计划经济时代因煤而兴，创造过夺目的辉煌，但近20多年却日渐式微。2008年2月，以热衷城建闻名的耿彦波上任大同市长。据媒体报道，调研仅10天后，耿彦波就拿出自己的城市改造规划，耗资上百亿“再造古城”。 在他的构想中，老城内的所有现代建筑都将搬迁出去，以恢复传统的城市格局。

　　造城之路并不平顺。2009年8月18日，《科技日报》刊文首次披露大同市云冈景区在建工程，随即引来国家文物局的调查。该工程于当年4月开工，按照耿彦波的要求，本应于9月份完工。

　　国家文物局调查组认为，云冈大景区建设项目中，人工湖、仿古商业一条街、窟前道路和广场等项目，均在云冈石窟保护范围和建设控制地带，未依法履行审批程序，违反了文物保护法的相关规定，属于违法建设工程。

　　尤其是人工湖项目，成为调查组质疑的重点。中国文物研究所研究员黄克忠认为云冈石窟的岩体极为脆弱，“最怕水，尤其怕干湿交替，一吸收一蒸发，岩体就容易剥落。”87岁高龄的著名文物专家谢辰生更直斥此项工程“简直是胡闹”。

　　风波之下，工程很快被叫停，耿彦波随即赴北京做沟通解释工作，最终工程方案做出了一定的调整，云冈景区的人工湖停建。但此次波折并未让耿彦波打造一个新大同的宏大构想搁浅，云冈景区的改造仅是他构想中很小的一部分，当时古城城东处一面崭新的古城墙正在矗立中，而耿彦波设想的是，用三四年时间，把四面城墙全部恢复起来，每面1800米，总计7.2公里长。城墙外宽10米的护城河也将重现。

　　这依然不是耿彦波构想的全部。在他所称的“名城复兴工程”中，古代文物的修复是另一个重点，需要修复的有代王府、华严寺、善化寺、文庙、帝君庙、法华寺、关帝庙等等。他要修复的不仅仅是单体建筑遗存，而是恢复当年的整个建筑群——其中的许多部分早已烟消云散，这也是国家文物局质疑的焦点。

　　虽然饱受争议，但面对曾被人诟病为“世界上最丑陋的城市”的大同现状，耿彦波一心“与时间赛跑，向极限冲刺”。

　　与耿彦波之于大同极为相似的是，现任开封市委书记祁金立面对的是一个同样具备浓厚的历史文化积淀但却“又破又旧”的城市。

　　开封的“开先”“复古”战略

　　开封市棚户区改造任务占到河南省的50%，棚户区人口密度平均达到每平方公里1.9万人，局部达到每平方公里3万人，人口密度为全省之最。

　　老城区中的房子多半是建于上世纪五六十年代的民房，大部分面积都在50平米以内，许多只有10多平米，大批棚户区居民常年面临吃水难、排污难、取暖难、如厕难等问题。2012年2月9日，开封市棚户区城中村暨保障性安居工程建设动员大会举行，与会的开封各级干部备感压力。祁金立认为，干部压力大，更是百姓迫切之需。

　　在此民生难题之下，当“千亿重造汴京”被广泛质疑时，祁金立微博回应称开封“有敢叫日月换新天的壮志”，“开先”和“复古”战略一定会快速推进。

　　祁金立提及的“开先”和“复古”分别指建设开封工业化新城和打造国际旅游文化名城。而此设想与耿彦波对大同的规划也有相似之处，耿彦波理想中的新大同，是“一轴双城”的格局——以东城墙外的御河为界，西边是旧城，东边是新城，旧的复旧，新的更新。

　　2012年，开封新区已开工建设项目和新选址项目93个，预计总投资超800亿元。而对于老城发展规划，目前开封有清明上河园、开封府等较早建成的文化旅游产业项目，以及龙亭、铁塔等历史文化遗存旅游景点，正在建设的还有宋都水系工程、城摞城博物馆等项目，其中城摞城博物馆项目已招商引资3亿多元，“拟再现被黄沙深埋于地下的北宋东京城新郑门”。

　　大同古城打造接近收尾，未来的经济效益尚无可期。耿彦波曾公开其大胆期许：“未来的旅游人数，我瞄准300万的目标，以100元门票算，一年是3亿元。而门票只是旅游产业很小的一部分，标准测算只占到旅游城市整体收入的5%，加上餐饮、购物，你可以想象一下，这个产业有多大。”

　　开封造城刚刚迈步已遭致各方争议，能走多远，暂不得而知。纵观全国，同样复建古城的例子不胜枚举，而其中多数已偃旗息鼓。

　　2010年，山西娄烦县开发建设“花果山孙大圣故里风景区”，拟规划修复老景区，新建南天门、御马监、玉皇庙和龙和晚照观景台等人文景观。当时舆论普遍认为为神话人物建故里过于荒唐。两年过去了，除了绿化的5000多亩荒山以及四层楼高的接待中心外，景区其他规划还停留于纸上。

　　另一失败案例是，2011年底国家4A级旅游景区梁祝文化景区开建，计划投资2亿元，把该景区打造成全国知名的“体验式梁祝爱情圣地”。工程建设半途而废，在河南驻马店汝南县梁祝镇，曾经耗巨资打造的“梁祝故里”景区如今已成烂尾工程，一片荒凉，部分景观树已经枯死，梁山伯与祝英台的墓碑摇摇欲坠。

　　大拆迁的双城样本

　　在复建古城、打造新城的过程中，一些矛盾和难题不断浮现。

　　大规模重建往往意味着大规模拆迁。以大同市为例，仅市内最核心的城区一个区，2008年共拆迁2352户，面积32万平米；2009年涉拆迁户总数6163户，面积82万平米。而目前正在实施“两改一建”(棚户区、城中村改造及保障性住房安居工程建设)的开封市，2012年计划实施棚户区城中村改造项目55个，其中老城棚户区改造项目35个，计划改造面积计划约110万平方米，涉及群众约1.5万户。

　　据《中国经营报》报道，目前开封只要是3层以及3层以下的居民楼要全部拆迁，为了快速推进拆迁，开封市政府还采用公务员和事业单位员工“包干”的办法，全面动员拆迁。具体办法是，公职人员动员自己的亲戚朋友，如果拆迁户不愿走，“包干”人员就会遭遇来自单位和领导的压力。

　　拆迁给原地居民带来了巨大生活变动，利益纠葛加上对未来的不确定感使得他们多怀不满，继而成为政府造城举动中最难安置的部分。

　　大同拆迁中，以大西街1号为例：在近10个月的时间里，召开座谈会10余次，上门做工作260余次，仍有23户态度强硬，不肯搬迁。最后区政府实行了强拆。“今年(2009年)以来，我们共强拆36处，拆除面积3914平米。”大同城区拆迁总指挥部办公室在2009年11月接受《瞭望东方周刊》记者采访时透露。

　　商户不愿意搬去较远的地区，而在安置房没有落实的情况下，租房居住的生活也让原住居民感到生活质量下降。

　　最大的问题还是资金

　　复建古城常被诟病为修建假古董，无法复原传统的文化氛围。“现在有一些建设者、决策者人文素质不高，重建是一种短期行为。恢复开封的历史盛况是不可能的，一切都只能是幻想。”河南大学宋代研究所所长、中国宋史研究会副会长程民生近日接受媒体采访时说，就算投了上千亿元，“按照宋朝的建起来了，又有谁来看呢？没有吸引力，都是新东西，人家来看你这个干什么？”

　　不过，造城面临最直接和显著的问题还在于资金。

　　造城首先需要巨额资金投入。以大同为例，云冈大景区建设，总投资达17亿元；东城墙耗资1.5亿元，四面城墙全面恢复，投资将在10亿元左右；保障性住房建设，三年要投资132亿元⋯⋯

　　对于“开封举债千亿造新城”亦因其巨额投入而备受关注，质疑者认为一个财政收入不到50亿元的城市，搞大规模的拆迁建设，仅拆迁费用至少就要支付上千亿元，改造资金从何而来？

　　“首先‘千亿’的概念是外界的一个推测数，其次，政府举债千亿是不可能也不现实的。”面对质疑，开封市住房和城乡建设局副局长孔祥成对外解释说，开封市的棚户区改造点多、量大、面广，肯定需要一大笔资金的支撑，单凭财政资金来做是不可能的，“具体需要多少的资金量，政府尚没有做过这个测算，目前也无法进行测算，因为这个需要根据一个一个项目的改造实施过程才能清晰，可能是几百亿，也可能超过千亿。”

　　对于开封将如何解决资金问题，孔祥成透露，开封将借鉴国内其他城市的经验，采取“政府指导、市场运作”的方式，准备通过采取财政补贴、银行贷款、企业支持和群众自筹等多种渠道来解决资金问题，在改造的实施过程中逐步募集。

　　这种方式在《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》(建保〔2009〕295号)文件中曾被提及，即“采取财政补助、银行贷款、企业支持、群众自筹、市场开发等办法多渠道筹集资金”，以及“鼓励金融机构向符合贷款条件的城市和国有工矿棚户区改造项目提供贷款”。

　　大同造城的资金中一部分就来自贷款。大同一家农业发展银行相关人士2009年曾告诉本刊记者，仅他们一家就贷给政府13亿元用于修路。而另一部分钱来自土地经营，通过一系列方式拿到土地后，耿彦波对土地价格进行严格的规定，“房地产开发每亩不低于200万元，商业用地每亩不低于300万元”。

　　虽然理想中总有各种筹集资金渠道，但现实中却存在多个因资金不足而搁浅的案例。

　　“花果山孙大圣故里风景区”之所以成为烂尾工程，原因即在于资金问题。该景区开发负责人强俊奎说，已陆续投入了6000多万元，如果要实现规划，估计得上亿元。而当地政府并没有继续予以资金支持的打算，娄烦县旅游局局长梁俊杰表示，即使景区建成，回报也不乐观。而“梁祝故里”景区的搁浅原因，据河南驻马店汝南县梁祝镇镇政府办公室主任廖志刚说，原因是景区目前还未找到合适的投资方。

　　“文化搭台，经济唱戏”模式的瓶颈

　　“文化搭台，经济唱戏”是各地复古造城运动的一致理念和统一模式。

　　在祁金立看来，中国的资本市场正是一个有钱的时代，“开封的旧城改造，新区开发，缺的不是钱，缺的是好项目，缺的是市场运作。”

　　对此，《开封日报》时政新闻部副主任吕树建在一篇文章中有相似描述。他提及西安曲江新区的经验，“政府不花钱或少花钱，通过包装和运作引进外来投资，既发展了文化产业，又推进了城市建设。”

　　吕树建在文中写道，开封在这方面也有探索，“如开封府景区的建设，政府运用这种方式没掏一分钱，景点建起来了，群众居住条件改善了，既推进了城市建设又改善了辖区民生，两全其美。城市发展有时缺的不是资金，缺的是合适的项目和独特的创意。”

　　开封市委宣传部副部长、文产办主任高树田认为，虽然开封市的财政收入相对薄弱，但这并不影响开封发展文化产业，“发展文化产业和公共文化建设是两个概念。公共文化建设需要财政投入，而发展文化产业是利用文化企业的社会资本。”高树田说，一个地方文化产业有优势，文化资源有潜力，就有企业家愿意投资。

　　据高树田向媒体透露，近期开封签约的“大块头”文化产业项目就有好几个，“繁塔、禹王台联体开发一直延伸到贾鲁河沿岸的清明上河城项目占地21平方公里，阿联酋迪拜皇家投资集团、中国化学工程集团公司、香港建工集团作为投资方已与开封市签约，项目投资额100多亿美元；东京梦华园项目占地2400亩，投资额35亿元人民币；朱仙镇国家文化生态旅游示范区总投资120亿元人民币，规划占地5000亩。”高树田说，目前开封在建的鼓楼复建项目也是文化企业投资建设，政府不出钱，但给予优惠的政策，投资企业建成后可以使用若干年，之后收归政府。

　　不过，文化招商的模式并不总是奏效。

　　2012年8月17日《长江商报》刊发评论指出，地方政府的“文化招商”模式已进入瓶颈，这种概念先行的模式的边际产出已到了临界点，地方政府想靠一些简单的文化概念吸引投资不再那么容易。

　　开发模式所遭遇的瓶颈，致使政府在项目执行中难以实现理想规划。如今在开封金明池公园的西、北、东三个方向，布满了开元旅业集团的房地产项目。金明池是北宋著名的皇家园林，位于宋代东京舜天门外，开封市政府原本筹划复建金明池公园，实践中却事与愿违。

　　金明池园林水城工程最早由开封园林部门2001年时主持开工，最初的规划中包括一个面积大约为2000亩的公园，其中水面就达到800多亩，但之后三四年时间内，政府陆续投入约8000万元复建了宝津楼等几座古色古香的建筑，之后因无钱投入，约在2005年开元旅业集团以约1.4亿元的成本购买地皮，接手此项目。

　　对于正在进展中的开封古城改造规划，一份《开封古城控制性详细规划说明书》中显示，开封老城区居住用地、混合用地、商住用地的规划比重分别为30.37%、4.54%、7.57%，共占到规划面积的42.48%；而文物古迹用地和绿化用地的规划比重为2.62%、21.32%。

　　复建项目变相沦为房地产项目，让开封古城复建行动再次遭遇主题明确的舆论质疑。