保障房新路径

小康杂志第161期封面

　　8月21日，国务院副总理李克强专程视察北京市保障性住房建设情况，并召开保障性住房分配和运行现场会议，这是他第十四次就保障房工作做出安排，在去年以来的五次全国性保障房工作会议上，李克强每次均要高度强调分配的公平，称这是保障房的“生命线”。

　　2012年，保障房的开建数量将超过商品房，同时已建成的保障房亦进入了分配高峰期。住建部的数据显示，今年前7个月，全国城镇保障性安居工程新开工580万套，开工率为77%，基本建成360万套。

　　地方政府正面临建设与分配保障房的双重考验。

　　一方面，地方政府资金压力巨大；另一方面，越来越多分配问题亟待解决。按照要求，2012年全国需新建保障性安居工程700万套，基本建成500万套。有业内人士测算，要完成今年的保障房建设任务，所需资金将超出去年1.5万亿元的规模。

　　如何使保障房可持续发展，需要从住房制度的“顶层设计”和法治建设寻找出路。《小康》记者经过采访、整理来自中央部委、研究机构、高等院校的官员、专家、学者发表的观点，他们分别从建立和完善法律法规体系、政策保障体系、投资融资体制、准入退出机制、监督管理体制等方面，对推进保障性住房的规范化制度化建设进行了科学、系统、客观的建议。

　　地方政府正努力做出回答，江苏省8月份出台新规，要求保障房房源及分配对象须向社会公开。而福建省则出台了保障房配租配售流程图，设置了从申请到退出的10个环节，形成保障性住房配租配售闭合体系。天津、安徽等地亦相继出台保障房管理新政，针对保障资格审核标准、操作办法、监督方式和退出机制提出了更严密的方案。而深圳市则借助特区的政策优势，更进一步提出《深圳市住房保障制度改革创新纲要》，冀望成为全国第一个实行保障房封闭运作的城市。

　　保障房：“地方新政”的主题

　　保障房背负的，除了规模和速度压力外，还将成为下半年中国经济稳增长的重要支撑点。探索保障房建设的“新路径”，是摆在地方主政者面前一道绕不开的大考题

　　文｜《小康》记者 鄂璠 北京报道

　　8月21日，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强专程视察北京市保障性住房建设情况，并召开保障性住房分配和运行现场会议，这是他第十四次就保障房工作做出安排。

　　上个月，在全国保障性安居工程工作会议上，李克强刚刚强调了，分配是保障房的“生命线”，分配不公会造成更大的不公。在这次实地考察及之后召开的座谈会上，他再度强调了这一点，这也是他年内第三次在保障房会议上强调“公平”两个字。

　　这个节点，正是保障房进入分配和建设的高潮阶段。

　　住房和城乡建设部通报的最新数据显示，1到7月份，全国城镇保障性安居工程新开工580万套，开工率为77%，基本建成360万套，完成投资6600亿元。而去年1到7月份，全国城镇保障性住房和棚户区改造住房的开工建设数量为721.8万套，开工率为72%。

　　保障房背负的，除了规模和速度压力外，或将成为下半年中国经济稳增长的重要支撑点。在7月31日召开的中共中央政治局会议上，要求各地区各部门“抓好保障性安居工程建设”。此前5天在中南海召开的党外人士座谈会上，中共中央总书记胡锦涛就做好下半年经济工作提出6点意见，其中之一便是“扎实推进保障性住房建设”。

　　这项房改以来最大规模的民生实事工程，成为摆在地方主政者面前一道绕不开的大考题，于是不少地方积极探索出一些保障房建设的“新路径”，“现在还不敢说是‘质的创新’，但我们希望朝这个方向努力。”湖北省黄石市市长杨晓波的话，说出了很多地方主政者对于“保障房新政”探索的心声。

　　黄石模式：市场和保障的共生

　　位于湖北省东南部、长江中游南岸的黄石市，在保障房建设的探索方面独辟蹊径。

　　“现在我们的市场有两个供应体系，一个是住，一个是租。我们探索的是‘共有产权’模式，这是一种打通保障房和商品房之间的特殊产权形态。”黄石市市长杨晓波站在台上，向数十位来自中央政府和地方政府的房地产、财政、金融、社会保障等部门的主管领导，以及国内外学术界、企业界的专家、学者，介绍他的观点以及黄石市的做法，“我们强调一个观点，在住房保障方面还是要把市场作为一个基本的尺度和标准，包括探索‘共有产权’，也是希望把市场和保障之间联系起来。市场包括两方面，一是土地的价值，二是租金。”

　　在黄石，住房问题可谓是“历史性难题”。

　　黄石因矿设厂、因厂建镇、连镇成市，这样一座因矿山开采而兴起、发展的城市，留下了各类棚户区164片，占地200万平方米，聚居居民15000余户。“十三排”是黄石最大的棚户区，270亩地盘，近万人生活，40%的房子建筑面积不到50平方米，居民之间流传的顺口溜“车进十三排，车停人下来；晴天打雨伞，下雨穿套鞋；垃圾靠风刮，污水靠蒸发”，就是生活的真实写照。

　　黄石市委书记王建鸣看到“十三排”的情景后，心情沉重地表示，“历史遗留的十三排，不应被历史遗忘。我们要像对待自己的兄弟姐妹一样对待棚户区人民。”

　　2009年初，棚户区改造被列为黄石市头号惠民工程。“由于我们这个城市面临着急需解决的住房问题，所以经过努力，黄石先后获得了两个试点，即国家公共租赁住房建设试点城市和‘开发性金融’支持住房保障体系建设试点城市。”杨晓波介绍说。

　　随后，黄石开始了一系列的大胆尝试。首当其冲的，是要解决房源的问题。

　　按照保障房的定义，政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，被称为保障房，一般由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。保障房一般被分为经济适用房、廉租房、公共租赁房、定向安置房、两限商品房和安居商品房，而在黄石，不管是国有直管公房、国有及国有控股企业公房、经济适用住房、现有廉租住房、个人闲置的愿意纳入公共租赁住房管理的出租房，还是外来务工人员周转住房等政策性住房、公务员公寓、职工宿舍、园区建设搬迁安置项目中的共有产权房、危旧房改造搬迁安置项目中的共有产权房，或者是城中村改造住房、城市重点工程住房、棚户区改造住房以及限价商品房，但凡是涉及政府使用资金或政策补贴的房子，全部被视为保障性住房，进而被“一网打尽”，统一称之为“公租房”。

　　这种做法，被黄石人称之为“一个产品归并”，而这却只是“五个一”管理新体制的一部分。在由中国发展研究基金会主办的，以“推进住房保障，实现住有所居”为主题的中国保障性住房政策国际研讨会上，尽管主持人已经提醒杨晓波演讲时间快到了，但他还是抓紧最后的工夫介绍了黄石摸索出的“五个一”——除了多种渠道筹集的“一个产品归并”外，还有覆盖各类人群的“一个口子保障”；多股力量支撑的“一个平台汇聚”；促进公平公正的“一个杠杆调节”以及全程动态公开的“一个系统管理”。

　　杨晓波在介绍已经受到中央关注的“黄石模式”时，显得底气十足，支撑这位来自“老工业基地、资源枯竭型城市”的市长信心的，是当地棚户区老百姓一步登上“金广厦”高楼的喜悦感与满足感。

　　“金广厦”，是黄石最大的保障房小区，占地207.7亩，总建筑面积42万平方米，总投资7.56亿元，建房4644套，其中配套建设廉租房1004套、共有产权公租房800套，其余为全市棚户区改造还建房，首先满足“十三排”棚户区居民还建需要。

　　很多到黄石考察保障房建设模式的官员、专家、学者，都在寻找那“乐善好施”的业主。杨晓波揭开了谜底，“我们拿出25个编制成立了住房保障中心，此外还成立了一家国有投资公司，作为公共租赁房的运营主体，投资、融资和建设，包括未来的运营主体都是他们。”杨晓波提到的黄石市众邦城市住房投资有限公司是经市政府同意，由市房管局代政府履行出资人职责，独资组建的专业从事保障性住房经营和“三改”的一家国有非营利性公司，具有二级房地产开发资质，并被赋予了土地储备职能。

　　黄石确定的2012年住房保障工作目标是开工建设保障性住房、棚户区改造住房22121套。截至今年6月底，实物建房已开工15600套，竣工住房4305套。

　　厦门“金包银”方式惠及农民工

　　在中国保障性住房政策国际研讨会上，“农民工”的提及频率也相当高。“解决好农民工的住房问题，是我们在制定中国住房保障政策的时候需要优先考虑的问题，可以说中国的保障性住房政策的难点和重点是在农民工身上，解决农民工的住房问题是中国扩大内需的重要手段。”国务院发展研究中心副主任韩俊表示。

　　据韩俊介绍，2006年国务院出台了《关于解决农民工问题的若干意见》，这是中国政府第一个关于农民工的政策蓝图，其中指出要多渠道解决农民工的居住问题，要保障农民工的居住场所符合基本的卫生和安全条件；去年9月份，国务院又提出要将在城镇稳定就业的外来务工人员纳入公租房保障范围。

　　“虽然这个政策要求提出来了，但真正能够做到的城市还是寥寥无几。”韩俊有些无奈地说。但他也注意到，一些地方在这个问题上进行了积极的探索，“主要有三个方面，一是将符合条件的外来务工人员纳入公共租赁住房的保障范围；二是招用农民工比较多的企业和工业园区，在符合规划的前提下，在依法取得的土地上建设一些农民工的宿舍楼；三是为农民工缴纳住房公积金。”

　　作为社会保障性住房的“发源地”，厦门在构建多层次住房保障体系，实现分配“零投诉”的基础之上，率先开始探索农民工及其他外来务工人员的住房保障情况。

　　从1997年开始，厦门陆续建设了外口公寓，向常住城镇的外来人口提供租金相对低廉的普通住房，“同时为了更好地解决农民工及其他外来务工人员的住房困难问题，为工业集中区提供三产配套，同时为解决失地农民的生活出路，破解‘征地难’问题，2006年，厦门市委市政府提出了‘金包银’工程的开发模式。”据厦门大学公共事务学院教师魏丽艳介绍，“金包银”指的是在工业集中区内部或周边的村，按照工业集中区的要求统一规划，对村庄外围进行规划改造(俗称“金边”)，为工业集中区提供配套生活服务；并逐步对村庄内部进行环境整治和改造(俗称“银里”)，使村庄环境和村民住房得到改善。

　　而“金包银”的效应也在3年的时间内就得到了显现，共惠及失地农民8.4万。数据显示，厦门市规划的20个保障性住房小区，目前已开工建成16个项目。厦门累计已开工建设130万平方米“阳光公寓”，可解决10多万名外来务工人员的居住问题。福建省正在总结推广厦门在解决流动人口住房问题方面的经验。

　　此后，厦门市社会保障性住房逐步形成了包括廉租住房、保障性租赁房、经济适用住房、保障性商品房，以及为公务人员提供的过渡性住房、为人才提供的人才住房、为外来务工人员提供的阳光公寓、“金包银”工程等组成的全覆盖、分层次的住房保障体系。

　　但与此同时，因多渠道的“住房保障体系”时间及分配方式的过程不同，引发了部分申请者对保障房分配“双轨制”的质疑。近期就有媒体报道称，厦门普通居民与公务员等人员确实存在不同的申请渠道，而申请资格、轮候时间均无法统一。厦门官方回应称，事实上，公务员优先说法属误解，且公务员申请条件更严格。

　　“厦门模式”能否在更大范围内进行推广，显然必须回答这一问题。在扩大保障范围的时候，如何保证保障的公平，正是今年数次全国性保障房会议的主旨之一。

　　“应保尽保”的杭州突破

　　不论是“黄石模式”，还是“厦门蓝本”，或是其他地区的保障房新政探路，所面对的共同课题就是：如何做到“应保尽保”？

　　8月23日，浙江省保障性住房阳光工程建设工作座谈会在杭州举行。截至目前，浙江省已累计开工建设保障性安居工程住房109万套，改善了92万户城镇中低收入家庭居住条件。作为浙江省的省会城市，杭州多年来在保障性住房建设上的创新思维和投入力度不仅在省内罕见，即便是在国内，也同样为保障房的建设、分配等环节提供了不少新模式和可借鉴经验。

　　此前一天，杭州市住房保障和房产管理局党委书记、局长周先木刚刚宣布，杭州市本级公共租赁房的申请受理方式从集中受理首次改为日常受理，有需要的市民申请起来更为方便，而这也是继廉租房、经济适用房实施日常受理后，杭州在住房保障体系中作出的又一完善之举。数据显示，自提出保障房“以租代售”的模式后，杭州共推出公租房8658套，极大地缓解了低收入群众“住房难”的问题。

　　回顾杭州保障房发展模式，“租、售、改”三位一体的保障体系正在成型。2009年，杭州市房管局主动建议将全市廉租住房目标调整为对家庭人均收入在低保标准2倍(含)以下的住房困难家庭应保尽保。杭州市住房保障和房产管理局党委书记、局长周先木说，在当时，为加快缓解低收入群众“住房难”，杭州市较大幅度地放宽了廉租住房准入条件，并出台相关文件。一年之后，杭州成为全国廉租住房保障面积标准和货币补贴标准最高的城市之一，市区廉租住房保障面积标准为人均15平方米，3人以下家庭保底36平方米，货币补贴标准从原来的每月每平方米建筑面积20元提高到30元，新标准为老标准的1.5倍。2010年，杭州确定对城镇低保标准2.5倍以内的低收入住房困难家庭实施廉租住房“应保尽保”。

　　“2011年，杭州会进一步扩大保障范围。”去年年初，在接受记者采访时，周先木表示，杭州的保障房供应思路已经发生变化。

　　在2011年之前，杭州把解决买不起商品房又达不到经济适用住房申购标准，以及买不起经济适用住房又达不到申请廉租房标准的“两个夹心层”住房困难的问题列为住房保障工作的重点，还提出过经济适用住房“房等人”的目标；2011年以来，杭州保障房供应思路调整为：抓住城市化进程中大量非本地户籍的创业人才、大学毕业生和外来务工人员等“夹心层”群体阶段性、过渡性住房困难突出的实际，大力发展公共租赁房，实现住房保障从“以售为主”向“以租为主”转变。

　　“‘十二五’期间我们工作的总体思路是加快发展公共租赁房，杭州市将新开工建设110万平方米公共租赁房，确保在‘十二五’期末建成公共租赁房300万平方米以上。”周先木说。

　　今年4月，“服务基层、服务青年”缓解在杭青年职工住房困难主题活动的启动仪式举行，共青团杭州市委书记黄海峰，杭州市住房保障和房产管理局党委书记、局长周先木出席启动仪式并讲话，周先木称：在公租房的申请对象上，杭州突破了传统住房保障方式对户籍的限制，将新就业职工和流动人口纳入保障体系。

　　三个月后，这一承诺开始兑现。8月27日起，杭州新就业大学毕业生、创业人员连续缴纳住房公积金或社会保险金的时间只要满6个月，就可以申请公租房。在大幅度降低公租房申请门槛的同时，申请人也可以通过公积金缴纳的方式来付房租。这种新的模式正在吸引越来越多的年轻人和创业者留在杭州。

　　或许，这将是今后很长一段时期内，中国很多地方保障房建设的新目标。