学者称劳教制度严重阻碍法治进步

　　本报记者 严友良 实习生 房雅倩 发自上海

　　尽管多年来反对声从未消失，但劳教制度岿然不动。而现在，舆论千呼万唤的劳教制度改革，终于迈出了一步。

　　8月28日，中国之声《新闻纵横》报道，在南京、兰州、郑州和济南四城市正进行劳教制度的改革。此项改革，根据最高人民法院等十部委关于《违法行为教育矫治委员会试点工作方案》的通知进行。

　　实际上，此项工作去年即已前期部署，随着湖南永州上访者唐慧被劳教事件的发酵，引发了民众、媒体、学者关于劳教制度的大讨论。种种迹象表明：作为一种不经审判而长期剥夺公民人身自由的制度，劳动教养制度已到或废除或改革的十字路口。

　　立法进程步履蹒跚

　　在不少法律界人士看来，讨论中的《违法行为教育矫治法(草案)》，是对劳教制度进行改革和规范的关键。

　　不过，该法在最近两届全国人大常委会的立法进程却走得步履蹒跚。早在2005年2月，第十届全国人大即宣布：用以取代劳教制度的《违法行为矫治法(草案)》(下称矫治法草案)已列入当年立法计划，该法由全国人大法工委起草，计划于当年4月上会审议。

　　“此前一年，广州‘孙志刚事件’导致收容遣送制度被废止，也促使全国人大代表们立意改革负面影响更大的劳教制度。”作为第十届和第十一届全国人大代表，重庆大学法学院院长陈忠林记得，2004年在要求改革或者废除劳动教养制度的议案上签字的全国人大代表达到420名，超过全部人数的1/10。

　　相较于劳教制度，讨论中的矫治制度的性质、决定程序和执行方法，均对劳教制度做出了大范围的调整。

　　譬如，针对劳教审批权由公安机关一家掌握，缺乏有效监督和制约的问题，矫治法草案中，增加了被劳教人员的申辩权，而且规定，被公安机关决定劳教的人员，如果对决定不服可以申辩，可以到法院申诉，由法院裁决劳教决定是否有效。同时，当事人可以请律师来辩护，还可以申请听证。

　　不难看出，如此一来矫治法草案下劳教的决定程序准司法化了，将劳教制度的决定权交给法院，希望借此有效地避免出现随意扩大劳教适用范围的不当现象。

　　而针对久被人们诟病的劳教期限问题(现行劳教制度是一到三年，最长可达四年)，草案选择的是缩短期限—矫治时间被限制为半年到一年半，最长不超过一年半。

　　另外，按照当时的矫治法草案，管理违法行为矫治的场所，是半开放和开放式的。半开放，是指在矫治场所内部开放，对外不开放。矫治对象在场所内可以自由活动，但不能离开。开放式，则是指矫治对象周末可以回家，平时也可以请假回家。

　　据当时曾参与行为讨论的司法部研究室主任王公义介绍，相比劳教制度，讨论中的违法行为都更加合理、合法。“一旦改革后，所有的违法行为矫治场所都将没有铁窗、铁门，实行人性化的管理。”

　　然而，最初的几次会议后，一些曾经参与草案的专家即感受到了阻力。最终的结果是该草案搁置了，2005年4月，《违法行为矫治法》未能如约上会审议。

　　类似情节在2010年重演，是年3月，全国人大常委会法工委副主任李飞表示，《违法行为教育矫治法》的起草工作开展了几年，已列入当年的立法工作计划。“进度会加快，也列入了我国司法改革的日程中去。”然而，这一年草案上会的计划依旧没有实现。

　　事实上，在2004年之后的每次“两会”期间，均有多名全国人大代表提出相关议案，仅陈忠林一人就连续九年提交改革劳教制度的议案，然而一直没有下文。直到这一次，高法等十部委决定在甘肃、山东、江苏、河南的四个城市进行劳教制度的改革试点。

　　“既然在立法上难以破冰，通过地方试点积累实证经验以修补法案，兼打消反对者的顾虑，也算是务实的稳妥改革之道。”海南大学法学院副教授王琳说。

　　“立法的难点在于‘审批机关设在哪’，如果要改变劳教制度的现状，公安机关既当运动员又当裁判员的情况必须作出改变。”山东泉舜律师事务所律师刘卫国告诉时代周报。

　　刘卫国曾和其他九名律师，直接上书公安部、司法部，以永州上访者唐慧被劳教事件为例，指出不应将劳教对象一味扩大，在他看来，南京的试点并没有改变公安机关既当运动员又当裁判员的情况。

　　甘肃省劳教工作管理局有关人士也表示，此次改革重点在于劳动教养审批环节，委员会仍设在公安机关。

　　历史与争议

　　劳教成为一项法律制度，始于1957年8月全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》。决定规定，劳教是强制性教育改造的一种措施，也是安置就业的一种办法。被劳教的人，按劳动成果发工资。该决定主要针对的是“不够逮捕判刑而政治上又不适合继续留用，放到社会上又会增加失业的人”，目的是将其“改造成为自食其力的新人”。

　　1982年，国务院转发公安部《劳动教养试行办法》(下称《办法》)。从内容上看，《办法》对国务院的《补充规定》做了进一步扩展，劳教对象被放得更宽，只要实施了刑法和行政法所禁止的任何行为，而行为人的违法情节又不够刑事处分的，从理论上都可以成为劳教的处罚对象。

　　然而，对劳教制度而言，缺乏合法性基础一直是其软肋，北京理工大学教授胡星斗告诉时代周报，“劳教制度这一特殊环境下的历史产物，如今严重阻碍了国家的法治进步。”

　　首先，劳教制度直接侵犯我国宪法保护的人身自由权。《中华人民共和国宪法》第三十七条规定：“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。”而劳动教养不经正当的司法程序，不需审判，甚至剥夺了被劳教人员上诉的权利，仅由劳动教养委员会审查决定，就可限制公民人身自由长达3年。

　　其次，劳教制度与立法法及行政处罚法等上位法相冲突。《中华人民共和国立法法》第八条规定：“对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。”《中华人民共和国行政处罚法》第九条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”

　　可现行的劳动教养属于国务院转发的部门规章，却赋予了有关部门非法限制和剥夺公民的人身自由的权力；《行政处罚法》的处罚种类中也不包括劳动教养；最严厉的行政处罚是行政拘留，拘留期限不得超过15天，可属于行政处罚的劳动教养却长达1－3年。

　　再次，劳教制度与我国已签署的国际公约无法接轨。1998年10月，中国政府签署了《公民权利与政治权利国际公约》，该《公约》第九条第一款规定：“人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”依据《公约》精神，所有长时间剥夺人身自由的决定必须通过正当程序并由法院作出判决。

　　“该制度成形之初，是为了配合镇反运动的临时应对之举。改革开放后，为了处置不够刑事处分的违法人员，再度激活了劳教制度，并实现了劳教对象向普通违法行为的转型和延伸。尤其是上世纪90年代末以来，劳教制度一方面日益强化，另一方面也开始制度化。在管制效益最大化的驱动下，劳教制度成为几乎无所不包、随意性极大的剥夺人身自由处罚措施。”胡星斗说。

　　废改之间

　　正是如此，多年以来，反对劳教制度的声音从未消失。2004年，胡星斗发表公开信，要求废除劳教制度。2007年12月，法学家江平等69人联名上书全国人大和国务院，要求废止劳教制度。2012年8月，刘卫国等十名律师又上书要求对劳教制度进行调整。

　　针对劳教制度，法学界基本分为两派观点：一派力主废除，一派主张改革。胡星斗是主废派之一。他认为，劳教制度本质上是一种司法程序外的社会控制手段，被行政权用来单方面、高效率地剥夺公民人身自由，是公权力对公民权利的侵犯。

　　“现行刑事处罚制度本身就包含了管制、拘役等轻微惩罚，《治安处罚法》则可惩处轻微违法行为，没有必要将劳教制度改造成轻罪制度、独立于刑罚与行政处罚之外的处罚制度、保安处分化等，也没有必要为其建立一套独立的审批程序并成立独立的审批机构。”胡星斗告诉时代周报。

　　不过，还有不少学者支持通过立法方式进行改革，其核心问题是赋予这一制度合法性基础。这其中主要包含两种主张：一是行政处罚化。这种观点主张在程序上把劳动教养予以司法化，由人民法院审理决定，或者建立一套独立的审批程序并成立独立的审批机构。二是刑罚化。这种观点认为，既然劳动教养的严厉程度明显超过了行政处罚中限制人身自由的程度，那么它的出路就在于刑罚化和司法化，主张将劳动教养改造为一种刑罚措施，或者建立中国的轻罪制度。

　　王公义就主张，应由全国人大正式通过实施《违法行为教育矫治法》，但其矫治时间应与《刑法》相衔接，以不超过半年为界。同时，将劳教决定司法化，在人民法院建立轻罪法庭，专门处理劳教决定，以简易方式独任法官决定，不得上诉，以改变目前公安机关行政决定的格局。

　　北京大学法学院教授姜明安也认为：“最好能将之纳入《刑法》，这样的保障最为有力。决定劳教应经过辩论和两审终审。如果不能，可以简化过程，由公安机关经过听证程序外加法院简单的一审程序。”

　　“不管是废除，还是调整，现在的劳教制度确实应该改变了。”胡星斗说。