中西官员升迁路径比较与超越

　　刘旭涛

　　随着各地党政领导班子换届工作基本完成，一批60后官员走上省部级领导岗位并成为社会关注的焦点。其实，10年前我们曾热议过50后的上位，10年后我们可能又会看到70后的崛起……伴随着历次换届，“年轻化”似乎已成为我国官场的周期性举措。对比西方国家，我国领导干部培养选拔方式确实有自身的特殊性。但是，这种特殊性既带来了一些积极的因素，同时也折射出一些亟待解决的问题。如果不从制度上解决这些问题，那么我们的经验就很难形成普遍性的规律，更难以形成可持续性的制度约束。

　　西方国家公务员培养选拔方式和公务员素质能力要求

　　西方国家的公务员实际上存在着两支不同的队伍：一类是政治家(亦称为政务官)，另一类是职业公务员(亦称为事务官)。两者在选拔方式和素质能力要求方面是截然不同的。

　　政治家通常走政治选举或政治任命的渠道，一般由多党竞争选举出主要领导，其他人员则由主要领导提名任命共同组成执政的领导班子。政务官实行任期制，任期年限和连任届数有着严格的法律限制。由于政务官不是由政府内部产生，因此他们以前从事什么工作并没有严格的规定，只要他(她)被所在党派认可，符合法定的任职年龄(通常只有最低年龄限制)，就可以参加竞选或者被提名。政务官卸任以后，政府也不负责安排工作，但由于他们在任期间积累了丰厚的政治资本，因此在著名智库、大企业、高校等机构谋份体面工作一般不成问题。从政治家的素质能力要求来看，由于他们主要通过政治选举产生，因此要具备一定的社会影响力、领导力和号召力，在政策主张、社会威望、个人品行和魅力等方面必须能赢得选民的拥戴和信任。他们不一定非得是政府管理的行家里手，而且西方国家往往刻意回避技术官僚出身的政治家，因为在他们的理念中，政治家如果来自职业公务员队伍，可能会更多考虑公务员的利益而不是社会的公共利益。

　　职业公务员通常实行职业阶梯式的发展通道，即侧重于政府官僚体制内逐级晋升，其职位等级在公务员法律中有严格的规定。比如，美国联邦政府的职业公务员就有18个等级(其中16至18级为高级公务员序列，但仍属于职业公务员)，其职位晋升主要依据个人的学历、资历和工作业绩等，通常按部就班，一步一个台阶。当然学历不同，职位等级的起点也不同：学历越高，职位等级起点就越高。职业公务员实行常任制，一直干到法定退休年龄为止，退休后按照规定可以拿到一笔丰厚的养老金。在职业公务员的素质能力方面，通常需要经过严格的政府管理方面的专业训练，熟悉和精通政府各项业务，一般不实行大范围、大跨度的交流轮岗，而更关注在某一领域的专业知识和技能，属于典型的技术官僚。

　　当然，在上世纪西方国家以新公共管理运动为核心的行政改革中，这种严格的“两官分途”受到一定冲击，尤其在政治家和职业公务员的交界点，即高级公务员身上体现了政治和行政的双重性，但这种“政治是政治，行政是行政”的西方传统政治体制架构并没有发生根本性改变。

　　我国领导干部培养选拔方式和素质能力要求的特殊性

　　1993年我国公务员制度建立之初，我们就回避了西方国家普遍实施的“两官分途”的做法，即公务员队伍没有政治家和职业公务员之分。事实上，我国所有公共组织的管理人员，包括领导和非领导人员，其职业发展通道在纵向上都是通过公共部门体制内逐级晋升的，是一种阶梯式的晋升方式。这在《党政领导干部选拔任用工作条例》和《中华人民共和国公务员法》中规定得很明确。按照相关规定，晋升到上一级领导职务，除具备下一级领导职务的规定任职年限外，还必须要有一定的岗位轮换、基层挂职、培训等经历。而在横向上，我国各类公共组织的领导职位也是打通的，官员相互之间可以跨地区、跨行业、跨类别地进行大幅度、大范围的交流、转任或者晋升。例如，中央机关的处长，在西方国家属于职业公务员，是绝不可以到地方做县长的，因为县长是政务官，根本不属于一个职业通道。但在中国，两者之间完全可以相互转换。

　　正因为如此，我国对公务员素质能力的要求更加全面和多元，要求公务员必须同时具备政治家和职业公务员的素质能力，既要有政治家的视野、胸怀、魄力和政策主张，同时也要有职业公务员的专业素养和技能。实际上，近年来我们在干部培养方式上开展多元化、经常性的能力培训，实行大范围的交流轮岗，注重基层工作经历，对公务员这方面的素质能力提升起到很大作用，这也是近年来我们在与国外同行交流中，他们普遍认同我们的一面。特别是在当今国际国内环境剧烈变化、各种新生事物不断涌现、各类突发性事件日益频发的时代，公务员素质能力的综合性和多元化也非常符合当今时代的要求。而在干部年轻化方面，我们通过强制性的年龄规定，使领导班子年龄结构更加合理，领导班子更加充满活力。

　　我国领导干部培养选拔方式如何超越

　　上述经验表明，我国正在积极探索符合中国特色的领导干部培养选拔方式，这些方式也产生了一定的积极效果。但是，这些经验并不能保证不会制造出新的问题。与形成科学有效的领导干部培养选拔机制的要求相比，目前仍存在许多亟待解决问题。

　　一是，公务员横向分类制度的模糊化，尤其是政治家和职业公务员不分，势必造成不同类型岗位上的公务员将“官阶晋升”作为唯一的职业发展通道。由于不实行“两官分途”，社会上普遍存在着“当公务员就是从政，就是做官”的误区，而且不同行业、部门、地域之间的公务员频繁交流，造成公务员不是按照自身岗位特点设计自己的职业发展规划，而是按照“官阶晋升”的思路进行设计。一个人自打进入公务员队伍那天起，就把做官作为自己的目标。官阶高低不仅决定着物质待遇高低，而且更代表着个人进步程度和事业成功。因此，官员们不停地想着要官、跑官，都想爬到官僚金字塔的顶端，既很累又很无奈，因为能爬到顶端毕竟是极少数人。近年来社会热议的干部晋升“天花板现象”充分说明这一问题。公务员分类制度存在的这种缺陷，必然迫使公务员走上漫漫“求官之路”，也进一步带动了全社会“官本位”文化和心浮气躁之风的滋生和蔓延。

　　二是，公务员纵向分层制度的集权化，大大压缩了基层公务员的职业发展空间，其事业心和进取心受到极大的挫伤。西方国家由于普遍实行中央和地方分治，所以中央和地方各级政府的公务员不属于同一管辖，因此在职业发展通道、职务级别、工资福利待遇等方面也不执行统一的规定。而我国的公务员制度从中央到地方实行全国一盘棋，越是上一级政府占据的职位资源就越多，职务晋升机会就越大；反之，越是基层，职位资源就越少，职务晋升机会就越小。这不仅不公平，而且也极大地挫伤了基层干部和公务员的积极性，也难以吸引优秀的大学毕业生真心实意地扎根基层。近年来，虽然我们出台相关政策鼓励大学生到西部、下基层，但真正想“扎根”西部和基层的恐怕并不多见，更多地是抱着“镀金”和“混经历”的心态，最终还是希望往上走。

　　三是，由于公务员大范围、大跨度的频繁交流和轮岗，在提升公务员综合素质能力的同时也造成公务员职业素养和专业技能的匮乏，“万金油”成为公务员的代名词。由于公务员迫于职业晋升的压力需要频繁交流，这就使公务员很难潜心坐下来专研自己的业务，努力提升自己的岗位胜任力。经常性的调整工作，往往使自己变成了“全能型选手”和“万金油”，虽然看起来什么都懂，但可能实际上什么都不精。虽然近年来各级党委政府非常重视公务员的培训，但培训内容千篇一律、各类干部普遍适用，专业化的培训不是培训机构不能提供，而是实际部门根本不需要。由于大家都走政治家的路线，习惯按照政治家的套路去培养干部，因此“建设一支高素质的专业化公务员队伍”也就难以落到实处。

　　四是，由于体制内逐级晋升所产生年龄老化现象，因此破格选拔年轻干部就成为周期性的调整手段，但这种“破格”选拔对现有干部管理制度的严肃性和规范性往往造成负面冲击。由于各类公共组织的领导干部都是由组织部门选拔和任用的，实际上是一种“体制内”的阶梯式晋升，原则上要求一步一个台阶走，但这么走就出现了一些难以回避的问题：要么等所有的台阶都走完了，自己也该退休了，要么就得“破格”提拔才能保证领导干部队伍的年轻化。而按照2002年中央颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》和2006年全国人大常委会通过的《中华人民共和国公务员法》，干部选拔任用已经有了明确的法律依据，虽然在其中也规定了 “特别优秀的，可以越级提拔”的例外条款，但如果经常出现这种特例，那么法律的严肃性和公信力就难以体现。此外，从各级党委政府的任期来看，我国宪法和地方政府法的规定都是每届5年，但事实上我们经常为了实现高层领导干部的年轻化目标，很多优秀的年轻干部小步快走，根本干不满5年，一个地方或部门最多干2年甚至不到2年。由此产生的另外一个问题就是，如果一届党委政府的主要领导只干2年甚至更少，那么他(她)热衷于搞各种短期的政绩工程就是一种很自然的选择。道理很简单，谁会干5年也不一定能看到效果的事情呢？

　　尽管近年来我国在领导干部培养选拔方面积累了很多经验，也取得了一定的实际效果，但在具体实施中也出现了许多难以回避的问题，甚至为了解决某一问题而又制造了新的问题。因此，我们必须要进一步解决思想，总结以往的成绩，不回避问题，推动我国干部人事制度的科学化水平。

　　(作者为国家行政学院领导人员考试测评研究中心副主任、教授)