专家析尾矿库事故频发:安监人员普遍不熟悉业务

　　尾矿库是指筑坝拦截谷口或围地构成的，用以堆存金属或非金属矿山进行矿石选别后排出尾矿或其他工业废渣的场所。尾矿库是一个具有高势能的人造泥石流危险源，存在溃坝危险，一旦失事，容易造成重特大事故。

　　美国克拉克大学公害评定小组的研究表明，尾矿库事故造成的危害，在世界93种事故、公害隐患中，名列第18位。

　　1962年9月26日，云南个旧云锡火谷都尾矿库溃坝事件造成至少171人死亡，拉开了半个世纪来，中国尾矿库安全问题乱象的序幕。鉴于安全事故频发，2007年，中国启动第一次尾矿库专项整治工作，为期两年半。2009年6月，在经历了众多令人伤感而愤怒的溃坝事件后，5部委联合发布《关于印发尾矿库隐患综合治理方案的通知》，整治尾矿库乱象的重典终于出台。

　　今年3月，5部委再次联合发布《关于进一步加强尾矿库监督管理工作的指导意见》，尾矿库整治，依然任重道远。

　　“如果没有尾矿尾砂，我们的家不会被冲成这样！”在河北涞源冯家庄村附近的一座民宅的外墙上，有人写上了这样的字样；还有人在这些字上糊上了一层泥巴，试图让它不那么扎眼。

　　这是素有“北方凉城”、“华北宝藏”之称的河北涞源在今年7·21暴雨过后的一幅景象，这场暴雨导致该县14人死亡、2人失踪，直接经济损失为40 .5亿元，至少4座尾矿库在雨水中决口。近年来近乎疯狂的民营采掘，为该县留下了248座尾矿库———大多数都未取得安全许可证。

　　相比2008年底国家安监总局核定的河北全省2888座尾矿库，涞源可能只是“小巫”；相比其临近的山西2006-2008年期间接连出现的尾矿库溃坝事件造成的影响，涞源也算是“小儿科”。但它却给从2007年开始至今的全国尾矿库专项治理工作一记警醒：尾矿风暴刮了5年后，仍有“我自岿然不动”的尾矿库隐藏在各地的矿山中。

　　重典治乱

　　2006-2008年，是山西接连出现“非煤矿山”尾矿库重大安全事故的“非常时期”，也是国内多个地区先后出现尾矿安全事故的时期。据国家安监总局统计的数据，这三年发生的尾矿库安全事故数字分别是12、14、18起，这也是近十年事故最集中的三个年份。2007年5月18日，山西繁峙县岩头乡境内的宝山矿业尾矿坝发生溃坝事故；2008年8月1日，山西娄烦县的太原钢铁集团尖山铁矿排土场发生垮塌事故，造成45人死亡(失踪)；一个多月后的襄汾新塔矿业溃坝事故，将这一系列溃坝事件推向顶峰。

　　2008年9月8日，山西省临汾市襄汾县新塔矿业公司980沟尾矿库发生特别重大溃坝事故，造成277人死亡、4人失踪、33人受伤，直接经济损失近亿元。襄汾溃坝，举世震惊。国家启动了史无前例的问责风暴。山西省时任省长孟学农引咎辞职，58人牵涉溃坝重大责任事故及相关职务犯罪，经审判获刑。因襄汾溃坝，尾矿库之灾被公众更为广泛地关注。

　　偶然或者巧合的，这一系列尾矿库安全事故，都发生在“尾矿库专项整治工作”正式开始前后。

　　2007年5月14日，国家安监总局、国家发改委、国土资源部和原国家环保总局联合发布《关于印发开展尾矿库专项整治行动工作方案的通知》，拟通过两年半(2007年到2009年上半年)的时间，“使尾矿库安全生产和环境安全管理水平得到有效提高，安全生产条件和环境保护水平得到明显改善，重特大安全生产事故和环境污染事件得到有效遏制。”

　　此后的事态发展，证明这是一次来得“及时”却不一定“有效”的行动。行动的主管部门，甚至还没有弄清楚有多少尾矿库需要整治。查阅安监总局历年的统计数字，会发现直到专项行动开始的时候，连完整的尾矿库资料都没有。

　　2005年，新成立组建的安监总局发布了“安监总管一字〔2005〕8号”文件，称：“根据26个省(自治区、直辖市)报送的2004年尾矿库情况初步调查资料，全国共有尾矿库2762座，其中中央管理相关企业所属的尾矿库70座。”

　　这一数字很快就被改写。2006年，这一数字变成了“据初步统计，全国共有尾矿库3460座”；2007年“专项整治”行动开始时，数据变成了“根据2006年环保总局的调查，全国有尾矿库7610座，其中正常运行的只占40%”。2008年，这个数字升到8540座。

　　直到2009年，原本预定两年半完成的“专项整治工作”，终于拿出了第一份答卷：“通过大检查，基本摸清了尾矿库底数：核定全国尾矿库为12655座，较大检查前增加3665座。”

　　这两年多时间里，安监部门更像一个疲于奔命的救火队员，奔忙于各个造成重大人员伤亡和财产损失的溃坝现场。2009年3月6日，安监总局向原来联合发布“专项整治”通知的另外3个部委发出商请函，要求保留“尾矿库专项整治行动工作协调小组”至2013年。

　　这也等于宣布了“专项整治”的失败。2009年6月5日，原来参与“专项整治”的4部委，加上工信部，联合发布了《关于印发尾矿库隐患综合治理方案的通知》。这次“综合治理”较之“专项整治”，终于有了明确的治理目标，123座无主尾矿、223座有主尾矿被明确要求整改。

　　在经历了众多令人伤感而愤怒的溃坝事件后，整治尾矿库乱象的重典终于出台。

　　2012年3月12日，5部委再次联合发布了《关于进一步加强尾矿库监督管理工作的指导意见》，强化任务目标，提出要“建立完善尾矿库隐患排查治理长效机制，及时治理危库、险库，将病库数量控制在已取证尾矿库总量的5%以内，杜绝出现新的无主管单位的尾矿库。”

　　隐患重重

　　尾矿库溃坝往往“泥沙俱下”。1962年9月26日发生在云南个旧的云锡火谷都尾矿库溃坝事件，就是一个典型的“泥沙俱下”事故，也是近50年来仅次于襄汾溃坝事件的非煤矿山安全事故，造成至少171人死亡。

　　这次事故拉开了半个世纪来，尾矿库安全问题与治乱交替的序幕。而混乱的背后，正是这个行业本身的“鱼龙混杂，泥沙俱下”。

　　2008年底公布的调查结果令人触目惊心。

　　“全国核定的12655座尾矿库中，有危库613座，险库1265座，病库3032座，正常库7745座，已颁发安全生产许可证仅5199座。”这些尾矿库中，三等以下小型库(即库容小于1000立方米，坝高小于60米的尾矿库)占比达到95.8%，且95%以上使用的是稳固性最差的“上游法”筑坝。

　　在“综合治理”通知中对尾矿库存在的问题进行了5个方面的总结：安全设计标准低，筑坝方式落后；尾矿库在安全和环保方面投入不足；尾矿库违规生产严重，安全、环保管理基础薄弱；安全、环境隐患普遍存在；监管效能有待提高。

　　这类现象并非现在才出现，50年前的火谷都尾矿坝溃坝事件后，相关的问题就陆续浮出水面。

　　为应对尾矿库安全问题，原冶金工业部在火谷都尾矿库溃坝事故发生后，在其下属的建筑研究总院设立了“尾矿坝工程安全技术监督站”，这是我国有组织对尾矿坝安全进行监督和培训的开始。此后数十年，尾矿库的安全一直处于“政府监管和行业指导”的管理模式。

　　但这一情况在上世纪90年代后期开始发生转变。随着1998年，冶金工业部等部委被改组，持续多年的尾矿库行业指导和培训也逐渐消失。“1987年-2000年，我们每年都要举行尾矿坝技术培训班，培训对象为冶金部下属各国企的尾矿安全负责人”，据中冶集团建筑研究总院尾矿坝技术研究室徐宏达先生说，培训班最终在2003年后被彻底取消。

　　与此同时，民营矿山开始大量涌现，“这些企业要么安全意识不够，要么安全知识不够，导致设计、施工、验收和运营不达标的尾矿库大面积出现”，徐宏达认为，失去政府监管和行业指导，正是导致后来尾矿库事故频发的主要原因。

　　东北大学印万忠教授的看法与徐宏达不谋而合：“1995年以来，随着我国改革的深入，国家机构、机制进行了调整改革，老一代尾矿处理专业人员陆续退休，有的院所该专业后继乏人，尾矿库安全运行管理体系上遇到了困难，加上矿山企业以及从业人员的溃坝安全意识相对比较薄弱，造成这些年来许多小库缺乏正规设计。同时，安全监管人员也普遍存在不熟悉相关业务的情况，以致在日常检查中看不出尾矿库存在的隐患。”

　　而最大的隐患，正是印万忠认为的“安全监管人员也普遍存在不熟悉相关业务的情况”，襄汾溃坝事件即是一例。据徐宏达介绍，在溃坝之前，安监“百日督查组”曾发现坝体有渗水的现象，但给出的办法是“用黄土加固”，徐宏达说，正确的办法应该是用石块铺上，以此在“背水坡贴坡反滤导渗”。

　　“襄汾新塔矿业溃坝是一场错误的启用、错误的使用导致的特大事故”，徐宏达说，该矿本来是国营临汾钢铁公司下属的“塔尔山铁矿”，其尾矿库1985年即出现过洪水漫顶事故，此后做了闭库处理。后来该矿被转让给民营的新塔矿业，尾矿库也再度“开业”，最终酿成惨祸。

　　解决之道

　　今年6月发布的第五份“专项整治”年度总结，一如既往带来了好的消息和坏的消息。

　　好消息是，截至2010年底，全国尾矿库的正常比例，经过两年整治后，达到了80 .17%(9577座)。坏消息是，截至2011年底，全国仍有1095座危、险、病库尚未得到治理，虽然较之2008年的4910座，下降了77.7%，而三等以下库占绝大多数的危险状况仍没有改变。

　　设立在中国有色工程设计总院的国家安全生产监督管理局金属非金属矿山尾矿库安全技术中心，是近年来尾矿库安全方面的主要技术支撑力量，该中心技术总监、国家尾矿库首席专家田文旗是相关技术标准的主要起草人。

　　2005年12月7日，田文旗作为主要起草人的《尾矿库安全技术规程(A Q 2006-2005)》正式发布，并于次年3月1日起正式实施。这也是安监总局组建以来，发布的首个关于尾矿库的文件标准。

　　但这一标准的实施并不顺利，田文旗本人又不得不在多个场所对相关概念和技术进行讲解。特别是2009年，安监总局举行相关技术培训时，田文旗更是讲座的常客。

　　在他看来，尾矿库出现问题的原因有9个方面，即企业主体责任不落实、尾矿库建设“三同时”不落实、尾矿库运行不规范、尾矿库安全评价不满足要求、有近40%的尾矿库未取得安全生产许可证、不按规定闭库、擅自进行尾矿库再利用、行政执法不严，监管不到位、应急预案不完善。

　　解决的方案也很简单，就是“各尽其责”。其中重要的一点是：控制水位、控制堆积高度。

　　真正做到“各尽其责”却困难重重。徐宏达认为，关键在于如何“恰如其分地界定各个阶段的安全责任”。比如你要求设计单位，保证设计的坝体一定不能出事，“这是基本上不可能的事情”，建设质量是否合格，验收是否认真，使用和管理是否合符规范，都将是决定尾矿库最终是否安全的因素。

　　因此，徐宏达认为，尾矿坝是否安全的最主要因素，仍旧是企业是否尽到主体责任，在此基础上，再由专家履行行业指导责任，政府履行好监管责任就好了。“不能用一个安全要求所有环节”。在尾矿库安全上，应该是“三分设计，七分管理”，毕竟“一个有缺陷的设计，并不等于豆腐渣工程”。

　　但现实是，在高压监管下，更多的企业将制定“防灾预案”看得比尾矿库日常管理还重要，徐宏达认为这是本末倒置：“防重于抢，有备无患”才应该是尾矿库管理的原则，“预案顶多能减少事故的影响，不可能降低事故的概率”，而降低概率的唯一办法，是“落实企业的主体责任”。

　　徐宏达认为理想的尾矿库监管模式是，设计服务行业能尽职尽责，验收单位能事无巨细，企业能恪尽职守。同时，行业指导能为企业做好技术培训和支持。而政府，做好监督指导工作就行，不宜过多参与到安全运营的具体事务中。“毕竟溃坝是个小概率事件，严防死守也不可能完全杜绝事故的发生”。

　　实际上，从2000年原国家经贸委出台《尾矿库安全监督管理规定》开始，到2006年国家安监总局首次修改这一规定，再到2011年这项规定的再度“升级”，安监部门在实践中已经形成了较为完备的尾矿库安全方面的法规、标准、技术体系。尾矿库的安全与否，也取决于它们的落实情况。

　　“如果把尾矿库比做唐僧，真正想吃唐僧肉的妖魔鬼怪几乎没有，反而是保驾护航的孙悟空们，可能出了偏差”，徐宏达说，希望保驾护航的“孙悟空”越来越多，保驾护航的功夫越来越好。

　　历史教训

　　A

　　襄汾尾矿溃坝事故

　　时间：2008年9月8日地点：山西襄汾

　　原因：矿方在已闭库的旧库上挖库排尾，造成大面积液化，坝体失稳

　　损失：共造成277人死亡、4人失踪、33人受伤，直接经济损失达9619.2万元。是我国迄今为止造成死亡人数最多的尾矿库溃坝事故。

　　火谷都尾矿库溃坝事故

　　时间：1962年9月26日地点：云南个旧

　　原因：坝体失稳。坝体边坡过陡；施工质量差

　　损失：造成171人死亡、92人受伤，11个村寨及1座农场被毁

　　C

　　牛角垅尾矿库溃坝事故

　　时间：1985年8月25日地点：湖南郴州

　　原因：超标洪水致尾矿库水位上涨，造成洪水漫顶冲垮坝体

　　损失：造成49人死亡，直接经济损失达1300多万元

　　D

　　太钢尖山铁矿排土场垮塌事故

　　时间：2008年8月1日地点：山西娄烦

　　原因：排土场地基土质松软、承载能力差；企业超排

　　损失：死亡失踪45人，受伤1人

　　E

　　新冶铜矿龙角山尾矿坝溃坝事故

　　时间：1994年7月12日地点：湖北大冶

　　原因：超标洪水造成坝坡发生塌陷、管涌而导致溃坝

　　损失：造成28人死亡、2人失踪

　　F

　　鸿图选矿厂尾矿库溃坝事故

　　时间：2000年10月18日地点：广西南丹

　　原因：坝体始终处于浸泡状态而得不到固结

　　损失：造成28人死亡，56人受伤，直接经济损失340万元

　　G

　　银岩锡矿尾矿库溃坝事故

　　时间：2010年9月21日地点：广东信宜

　　原因：尾矿库排水井在施工过程中被擅自抬高进水口标高，受台风“凡比亚”影响，最终溃坝。

　　损失：造成22人死亡

　　H

　　黄梅山(金山)尾矿库溃坝事故

　　时间：1986年4月30日地点：安徽马鞍山

　　原因：由于松散尾矿堆筑的子坝的渗流破坏导致溃坝

　　损失：共造成19人死亡、95人受伤

　　I

　　镇安金矿尾矿坝溃坝事故

　　时间：2006年4月30日地点：陕西镇安

　　原因：坝体失稳。多次违规加高扩容

　　损失：造成15人死亡，2人失踪，5人受伤，76间房屋毁坏淹没

　　J

　　西洋鼎洋矿业尾矿库溃坝事故

　　时间：2007年11月25日地点：辽宁海城

　　原因：擅自加高坝体，引发深层滑坡溃坝

　　损失：13人死亡，3人失踪，39人受伤(其中4人重伤)

　　K

　　潘洛铁矿尾矿库滑坡事故

　　时间：1993年6月13日地点：福建龙岩

　　原因：个体户和地方企业在库区以内乱采滥挖，导致滑坡。

　　损失：造成14人死亡，9人受伤(其中重伤4人)。

　　南都记者 谭万能