云南彝良小震大灾之忧：乡村建筑抗震设防偏低

　　9月12日，彝良县城通往乔山乡的路上，一名村民提着生活用品从塌方区跑过。他身后的山体正在往下落碎石。

　　防灾不仅是意识的改变，更应是投入的增加。在当前经济条件下，乡镇全面设防的时机已经到来

　　文/《瞭望》新闻周刊记者刘巍

　　9月7日在云南省昭通市彝良县接连发生5.7级、5.6级地震。

　　截至9月10日9时，据云南省民政厅统计，全省共有81人死亡；6600余间房屋倒塌，严重损坏12.2万间，一般损坏30.8万间；直接经济损失35.1亿元。

　　“这是小震成灾，小震大灾”，国家减灾委员会专家、住房和城乡建设部防灾减灾委员会副主任苏经宇告诉《瞭望》新闻周刊记者，以往认为房屋毁损、人员伤亡可能是大震造成的，而这次是在抗震设防7度地区发生与设防烈度大致相当的地震，却出现重大损失，说明了中国乡村抗震设防偏低以至缺失的普遍性问题。

　　乡镇全面实施设防之机

　　自1966年邢台地震以来，中国大陆发生多次破坏性地震，绝大多数发生在广大农村与乡镇。统计显示，地震灾害造成的人员伤亡几乎都和房屋破坏有关。

　　“不仅是小地震(5级左右的常遇地震)，台风也常常造成大损失。”住房和城乡建设部防灾减灾专家委员会委员、中国建筑科学研究院研究员葛学礼告诉本刊记者。

　　四川盐源5.0级、甘肃岷县5.2级、云南鲁甸5.1级和5.0级地震，都造成了人员伤亡和房屋的严重破坏甚至倒塌。2006年8月台风“桑美”正面袭击浙江省苍南县，因建筑物倒塌死亡153人，倒塌房屋20310间，严重损坏45469间，直接经济损失91.24亿元。

　　与世界各国一样，中国建筑的抗灾设防制度也是在向大自然的残酷学习中建立起来的。

　　虽然之前有“59规范”(1959年提出的抗震设计规范草案)、“64规范”、“74规范”，但这些规范都处于“试用”与“草案”阶段，并未在实践中实行。

　　1976年唐山地震后，中国第一部有关建筑抗震的强制性标准《工业与民用建筑抗震设计规范》在1978年实施，这是“74规范”根据海城、唐山地震经验修改的结果。之后城市建筑开始正规的抗震设计与施工，老旧房屋大多进行了抗震加固，这使城市抗震能力有了大幅提高。

　　而限于社会经济发展水平，思想认识，地震发生的周期与不确定性，中国广大乡村仍然处于不安全的状态。

　　“防灾不仅是意识的改变，更需要在经济上进行投入。”苏经宇说，“国家经济实力也是影响抗震水平的重要因素，中国从过去的保卫‘四大’(大水库、大城市、电站与交通系统)，到唐山地震后实行强制性的‘78规范’，汶川震后全社会抗震意识的普遍提高，今天乡镇全面实施抗震设防的时机已经到来。”

　　技术标准体系尚未完善

　　20世纪中国发生6级以上的地震占全球30%，仅次于日本的地震密度。中国大陆处于地震设防烈度6~9度的地区占国土面积60%以上。

　　2008年8月30日攀枝花-会理6.1级地震，造成当地数百人伤亡，数十万间农房倒损。

　　日本地震的数量、频度都比中国高，但因地震死亡的人却很少。类似的还有智利、美国、新西兰的经验，这些国外建筑设防的经验值得借鉴。目前地震预报还未过关，但人的生命安全是可以通过提高房屋抗震能力的办法来保障的。

　　中国老百姓由于贫困及缺乏安全意识，乡村民居常常因陋就简，就地取材。按传统方式建造的房屋在安全上存在很多缺陷。比如，华东、中南地区广泛采用的空斗墙房屋即使小地震也会造成严重破坏。

　　中国农村抵御自然灾害的能力很弱。每年在台风、山洪、河洪等灾害中损毁的房屋主要是农房；各地农村困难群众的住房简陋，无力修缮或新建；一些地区还有不少泥草房、土坯房等危旧住房，亟需改造；有的农民住房选址不安全，结构安全隐患突出，严重威胁农民的生命财产安全。

　　葛学礼举例说，比如在中国西北地区常见的土坯墙房屋、夯土墙房屋(俗称干打垒或板打墙)、土窑洞。这类房屋抗震能力是最低的，烈度为6度的地震就可造成相当数量的破坏，7度地震时有一定数量的严重破坏和倒塌，9度地震时则基本全部倒塌。

　　而在河北张北地震中乱毛石墙体房屋的倒塌现场，当地群众告诉葛学礼，这种墙体承重房屋的抗震能力还不如土坯墙房屋。

　　村镇抗震建设原有的行政管理体系，在上世纪90年代中期以后减弱。

　　唐山地震以后到上世纪90年代中期，中国各省区市、各部委都设有抗震办公室，负责本地建筑抗震和城市抗震防灾规划工作。上世纪90年代中期以后，各省区市、各部委逐步撤消了抗震办公室，目前仅有云南、江苏、江西、吉林、四川、新疆、内蒙古等少数几个省区设有抗震防灾管理机构。

　　村镇建设技术标准体系尚未完善。现行的《镇(乡)村建筑抗震技术规程》是在汶川地震之后，2008年10月1日起实施的。

　　葛学礼介绍，现在村镇建设技术标准体系中处于报批阶段的有4项：《镇(乡)村防灾规划标准》《村镇住宅设计规范》《村镇住宅结构施工及验收规范》《建筑震后评估、修复和加固技术规程》。

　　由于村镇防灾技术标准体系尚未完善，新疆、云南、四川、江苏、山东、内蒙古等部分省、自治区，主要是以提高村镇房屋的抗震能力为主，村镇抗震防灾规划做得较少。

　　“震前的工作没有做好”

　　2006年，国务院专门召开农村防震工作会议，这一年开始实施的农村安居工程最终经历了汶川地震的考验。在地震烈度达到10度的四川省绵竹市盐井村，57户安居房毁损严重但未倒塌，避免了人员伤亡。

　　基于乡村民居抗震的长期经验，葛学礼与苏经宇都认为乡村民居抗震“技术不是问题”。苏经宇说，乡村民居安全问题根源在于城乡二元结构。早在“89规范”中就有涉及农村的“土木石结构的抗震技术要求”，但从小震成灾的普遍性可以看出已有要求没有得到有效实施。

　　与城市建筑有审批、施工、监理、验收等一系列规范体系相比，农民在取得宅基地后，基本上是自筹资金、自建住宅，农民无防灾意识，村镇无防灾管理。因此造成农居无规划设计、无抗震设防、无监督管理。

　　专家建议，今后应结合社会主义新农村建设与城乡一体化进程，建立类同城市并考虑村镇实际情况的、强制性的农房审批、施工、监理、验收管理体系。同时，向农民宣传房屋防灾技术，提供防灾设计图纸。汶川重建在这方面积累了技术与经验，可以提供切实可行的方法。

　　葛学礼提出，依据现实经济情况，应建立村镇建筑工匠上岗许可证制度。目前农村房屋不可能由专业设计师逐栋设计、请正规施工队伍施工，建立村镇建筑工匠制度符合村镇实际。

　　2005年以来新疆自治区的城乡安居工程是采用补助方式帮助村镇农民建造抗灾型住宅。这一工程不仅拉动了内需，也使农民分享了改革开放和经济增长的成果。

　　参照新疆自治区做法，中央和地方财政可设立村镇防灾建设基金，作为村镇防灾建设引导资金。

　　2005年至2010年，新疆抗震安居工程投入资金401.2亿元，城乡居民自筹资金占88.7%，国家和地方投入仅占7.5%。

　　作为《镇(乡)村建筑抗震技术规程》的主要起草人，葛学礼依据在中国建筑科学研究院进行的6个村镇住宅模型的振动台对比试验结果，提出村镇房屋抗震能力的有效措施。“采取上述抗震措施后，可大幅度提高村镇住宅的抗震能力，提高的幅度在1.5度左右。”

　　他认为，可采用配筋砖圈梁和配筋砂浆带加强房屋整体性；提高砌筑砂浆强度增强墙体的抗剪承载力；采用斜撑、竖向剪刀撑、铁件、扒钉等加强屋盖系统的整体性(加强节点连接)；采用拉结筋将墙体与木构架连接牢固等。

　　根据新疆等地的安居工程的试点经验，葛学礼建议按当前物价水平，可平均每户补助5000元，帮助村镇农民建造抗灾型住宅。村镇人口按8亿计算，每户平均4口人，全国共计2亿户，所需总费用约10000亿元。用10～20年的时间进行防灾改造，中央和地方平均每年需要投入1000亿～500亿元人民币。这远小于汶川地震灾后重建的近2万亿元人民币的投入。

　　对村镇民宅进行抗灾设防后，当遭遇到设防强度的自然灾害(主要是地震、洪水、风暴)袭击时，可达到如下设防目标——不倒墙塌架、不砸死人、不造成严重财产损失，但允许房屋有一定程度损坏，经修理后可继续使用。

　　自1976年唐山地震以来，中国建设部门加大了城市建筑抗震设防的管理力度，城市中的各类建筑基本上按照抗震设计规范进行设计与建造。实践表明，凡是按抗震规范进行正规设计、建造的房屋，均经受住了地震的考验。

　　而在农村安居方面，目前中国绝大多数农村房屋没有实施强制性抗震设防要求。葛学礼说，“农村大多数民居还处于‘避风遮雨’阶段，农村安居问题还远未解决。”

　　汶川灾后重建显示了中国举国体制的优越性。这一行之有效的举国体制应推广到震前，安全工作要以预防为主，民居安全要成为首要的考虑。“云南这次地震的后果表明，我们许多震前的工作没有做好。”苏经宇最后说。□