城市成长需要“留白”

　　强化城市资源配置中的农民工意识

　　刘奇(安徽省政府副秘书长)

　　我想说两个观点，一个是中国城市化进程中存在的五大模糊。

　　第一个模糊是内涵模糊。现在“地”城市化了，盖上楼、修上路，但是“人”还没有城市化。城市化应该是人的城市化，是把农民引入城市的一个过程。

　　第二个模糊是格局模糊。我们的城市化是先发展大城市，还是先发展中等城市，还是先发展城市群，还是先发展小城镇？格局不清，理论界也在争论，实践中也是各干各的。

　　第三个模糊是路径模糊。城市化应该是以市场规律来运作的，但是我们现在很大程度是靠行政推动。

　　第四个模糊是速度模糊。本来是应该按照经济规律循序渐进的，但是我们现在是大步跃进。

　　第五个模糊是功能模糊。我们的城市规划出了不少问题，特别是功能上有问题。大家都知道北京周围的那些小区被称为“睡城”，30万、40万人的小区不能工作，只能睡觉，早上起来开车出门上班，晚上开车回去，就是睡个觉。

　　二是应强化城市资源配置中的农民工意识。

　　中国农民对中国经济社会发展做出了巨大贡献，可以用三句话来概括。第一句话，“战争年代农村包围城市”；第二句话，“建设年代农业支援工业”；第三句话，“改革年代农民服务市民”。

　　谁是农民工？现在没有一个确切的定义。我想用六个“最”来概括：一个人类历史上规模最大的群体，在最短的时间内，涌入最没有准备的城市，承托起规模最大的制造业，创造出数量最多的廉价商品，用最低廉的成本，改写了世界经济版图。

　　今天，农民已经以农民工为核心分化出七大群体，四个在农村，三个在城市。四个在农村的分别是留守老人、留守妇女、留守儿童，还有一个是“后打工群体”，年龄大了干不动回去的。三个在城市的群体是农民工群体、小飘族和老飘族。

　　中国社会现在划分为三大群体，农民、市民和游民，社会的动荡主要发生在游民群体，所以我们今天要特别关注这个群体，而这个群体的主要成员就是农民工。

　　城市的两公必须姓公，一个是城市的公共权利，一个是城市的公共资源。具体表现首先就是住房问题，“安得广厦千万间、大庇天下寒士俱欢颜”。我们今天是有了广厦千万间，但是与那些寒士不沾边。大家都知道7月21号北京大雨，救助的力度很大，但是有谁关注到在地下室居住的农民工？其次是上学问题。今天讨论“城市成长与政府创新”，城市的成长，我觉得首当其冲的就是农民工的成长，农民工成长的重要方面就是农民工的子女，首先要让他们的孩子和城里的孩子一样成长起来，也要让他们享受市民待遇，他们不成长这个城市很难成长起来。

　　再者是五险一金。农民工参加五险一金的只有20%多，留下这么一个大窟窿，是解决农民工问题的后顾之忧。

　　最后用农民工自己作的一首诗和一首词和各位一起体会他们的现实心境。一个是背砖头的农民工写的，“步履匆匆汗满肩，风吹背篓正冬天，高楼白领曾知否，十块砖头一角钱”。

　　还有一首词叫《鹧鸪天·打工老者》，“小女辍学卖豆芽，老夫打工走天涯，日背砖头汗如雨，夜宿工棚霜似花。停饮酒，不喝茶、分文积攒寄娇娃，偶闲也作登楼望，万户千灯不是家”。■      (本文内容根据“城市成长与政府创新”论坛录音整理)

　　城市成长需要“留白”

　　本刊记者 王运宝

　　城市迅猛“长大”，正成为中国城市化的一个突出特征。

　　城区扩展—指标突破—规划修编—城区扩展—再次修编，不管是京沪特大城市还是中西部的地级市，似乎全中国的660多座城市，都在唱“同一首歌”。

　　与城区扩展相对应的是，城市主导产业选择的同质化，虽然已经呐喊了20多年，但丝毫没有发生根本改变。从2007年开始到今天，光伏产业在短短的5年内，由一哄而上到陷入全行业危机的“冰火两重天”，就是城市产业盲目性选择的一个最好写照。

　　如果说规划是城市成长的龙头，产业就是城市成长的起搏器，是最大的动力源。做什么样的产业链，是所有城市决策者都要面对的一道选择题。

　　“吹糠见米”

　　泰州PK台州，中国药谷究竟花落谁家？这是一个在网络论坛上引发帖子大战的问题，但至今没有确切的答案。实际上，这种主导产业的“双城记”，每天都在上演，简单梳理就会发现很多，比如武汉、长春与广州都打出“中国汽车城”的牌子，长沙与徐州竞争“工程机械之都”。或许正是这种竞争，成为工业化率提升的一种隐性动力。

　　但另一方面，产业的辩证法一直在发挥着固有的作用。任何产业链都是一个系统工程，任何一次单兵突进式的产业狂飙，结果只能是急转直下，以赛维LDK所在地新余市为代表的光伏产业基地，就是一个典型代表。而在新余的背后，是全国所有城市都参与的一场“大跃进式”产业增长。

　　2007年时，从事光伏组件生产的企业全国共计200多家，但从2008年上半年起，部分地方政府对光伏产业的建设计划不断推出，这个数字剧增至近400家，而且这一数字还在逐月递增。另据统计，2007年之前，只有3家企业生产多晶硅，产量不过600吨，但2008年上半年却有近20家企业生产多晶硅，产能高达5万吨以上，几乎占全世界90%以上的产能。

　　在不到一年的时间里，全国各地涌现了数十个颇具规模的光伏产业基地，新余只是其中之一。2008年，新余市的地区生产总值只有500多亿元，而当时甚至更多经济条件远不如新余的偏远县城，也提出上马光伏产业项目。在这些地方政府的新能源基地建设规划上，几乎无一例外地都提到，要建设国内数一数二的新能源生产基地。统计数据显示，2008年中国的光伏产能首次超过德国，位居世界第一。在当时，似乎不把光伏新能源产业喊在口头、写在政府文件上，就要落后于产业发展的潮流、落后于时代一样。

　　当4年后再回过头来审视这一轮光伏新能源发烧时，以赛维董事长彭小峰为首的局中人，不知会有何感想？按照波特的竞争力钻石模型，任何产业的发展需要具备资源禀赋、需求状况、产业集群、企业战略、政策环境和政府角色6项因素。缺少任何一个要素，就不是立体的钻石，产业竞争力必然打折，因为产业发展不是维纳斯雕塑，残缺不一定美。

　　进入2012年之后，光伏新能源产业真的遭遇到了“2012”。相关专家认为，光伏新能源产业淘汰将是必然的过程。实际上从产业链的形成演化来看，任何一个产业都要经历这样一种“吹糠见米”的过程，只有把附着其上的糟糠吹掉，剩下的才是真正有竞争力的企业。

　　因此，在外力推动下的“一夜长大”，不如让产业和城市都按部就班地慢慢成长。唯有当城市及其产业体系以一种符合规律的方式进入你我的生活，这座城市的结构才称得上成熟。而选择做一座精干型城市，正在成为专家和部分城市的一种选择，其要应对的就是中国城市日趋严重的“肥胖症”，典型症状是产业多而全。

　　做集优型精干城市

　　8月28日，最新发布的“2012年中国企业500强报告”统计显示，5家最大商业银行的利润占所有上榜企业总利润的比例是32.2%，超过272家制造业企业的利润之和。做服务业还是做制造业？这是摆在所有城市面前的一道很难回答且必须解答的考题。

　　对于已经患上“肥胖症”的城市来说，应该怎么办？

　　8月18日，在合肥举办的“城市成长与政府创新”高层论坛上，清华大学公共管理学院教授于永达认为，“城市需要集优发展，将内外优势进行整合。”城市集优发展，既可以内向集优，也可以外向集优。

　　在安徽的皖北地区，虽然是后发城市，这种集优发展的例子，也开始涌现出来。宿州打造“中国中部鞋都”，将一双鞋的集群效益发挥得淋漓尽致。宿州已初步建成10平方公里的制鞋生产区、配套服务区、商贸物流区等，随着以鸿星尔克为代表的泉州鞋业到来，加上先期入驻的广州和温州鞋业板块，中国鞋业“三州归宿”初露端倪，鞋业基地入驻项目50多个，带动3万多人就业。

　　不仅是宿州，皖北地区后发优势的显现，使得一批特色产业链和产业集群加速形成。五年前的亳州，寥寥几家本土药企切着饮片，做着简单的中药材加工；两年前的亳州市区南部，还是一片工地。到2012年初，亳州南部新区工业区入区项目80个，其中药业生产项目66个；容纳112家中小药业企业的现代中药产业创业园投入使用。目前，亳州中药饮片产量占全国50%以上，交易额居全国四大药都之首。

　　但从实际发展来看，城市集优发展也面临许多方面的障碍。尤其是地方政府官员的“政绩工程”和彼此之间的互相攀比，只能凭局部的、片面的、静止的信息做规划，只要项目对地方财政贡献大，对任期内的业绩有益，不管是否技术先进、是否破坏环境，均审批放行。在产业重复建设的背后，都有政府主导或推动的影子，在这些一拥而上、一哄而起的过程中，包含着明显的相互攀比和相互较劲的动机，无法简单地用利润或财税动机来解释。

　　在这种情况下，政府力量的过多过深介入产业发展，已经形成一种“逆淘汰”，产业发展本身的腾笼换鸟过程，被政府行为强行打断了。如果政府主导的腾笼换鸟过程与产业自身发展过程不能形成交集，结局一般是两种，一是鸟被困死在笼子里，二是鸟飞走之后笼子空了。这种情况下，任何城市都会因为缺少企业资源或企业活力不足而陷入尴尬境地。

　　“企业资源是一个城市发展的核心，观察一个城市经济有没有活力，主要是看企业资源的状况，”中国区域经济学会副会长、安徽省战略研究会会长程必定分析说，“企业资源主要包括四个方面的内容，一是知名企业的数量，二是领军型企业家群体，三是企业员工队伍，四是支撑企业发展壮大的环境。”如果说城市集优发展需要产业航母的话，环境就是承载航母的“海洋”。

　　如今，武汉光谷、保定电谷、合肥音谷、张江药谷等“城市+产业”塑造出的品牌，都是城市集优发展的成果，同时也是精干型的产业选择。“如果一座城市说自己有8到10个主导产业，表明还没有找到产业发展的规律，就是患上了产业发展的‘虚胖症’。能把3到5个主导产业做成行业领先，这就是很大的成功。”相关城市经济专家分析说。

　　从产业发展的长时段来看，工业化是城市发展的引擎，未来的城市化动力主要靠服务业，很多人不再需要从事体力活动。欧美国家曾走过的能源高消耗、大量占用土地的城市产业发展模式，在中国行不通，中国必须另辟新径。

　　但如何发展现代服务业来推动城市化，中国的城市决策者似乎还没有完全做好准备。放在中国现有的660多个城市中，谁有底气敢说自己是一座产业精干型城市？

　　成长中敢于“放弃”

　　“1990到2000年期间，约有53.4%的城市扩张面积来自耕地；2000至2010期间，达到68.7%。从绝对量上来看，第一个十年是770万亩；第二个十年是1900万亩，是第一个十年的2.46倍。”这是来自中国科学院遥感应用研究所的数据。这一连串数字表明，在过去的20年中，城市占用耕地的绝对量和速度都在飙升。

　　比如深圳，从一个小渔村发展到2010年时达到692平方公里，增加了100多倍。西部中心城市成都的建成区面积从1990年的113平方公里增加到2010年的498平方公里。而最新的成都天府新区规划，总面积1580平方公里，是现在成都建成区的3倍多，相当于再建3个成都主城区。

　　城市化绝不只是土地城市化，中国科学院院士陆大道认为，“城市化大跃进”已超出城市化正常轨道，出现了盲目追求大规模以及严重浪费土地等趋向。北京大学城市环境学院吴必虎教授总结发现，“被城市化”的土地大多是用来建设第二座城市，以工业开发区、高科技开发区、旅游度假区等形式，出现大量圈地抛荒现象。

　　如果梳理地级以上城市提出来的“某某新区”，这种现象就会一目了然，大家耳熟能详的比如杭州钱江新城、广州南沙新区、深圳前海开发区、无锡滨湖新区、南京河西新城、青岛西海开发区、郑州郑东新区……这个名单还可以列举地越来越长。鄂尔多斯市的康巴什新城由于工业区没有工业，住宅区人烟稀少，被外界称作“鬼城”，被舆论称为中国各地新城中最为极端的缩影。“目前已有国家级和省级的开发区超过1500个，每个开发区的平均面积是6平方公里，大的是15平方公里以上。这种分散化的开发格局，不但耕地承受不了，能源也承受不了。”国家发改委秘书长杨伟民在2011年的一次城市发展论坛上说。

　　华东师范大学长江流域发展研究院常务副院长徐长乐认为，城市开发的“贪大”、“求全”、“求新”，是形成城市“肥胖症”的主因。既然在短时间内不能吸引足够的企业落户，也形不成人口集聚，为什么一定要强行上马城市建设呢？

　　对此，清华大学公共管理学院副教授殷成志在“城市生长与制度创新”论坛上认为：“要考虑远期，敢于留白，这是一个很重要的原则。现在的科学技术，在产业、新兴材料工业上的发展速度是以前时代难以比拟的，很多新鲜的将来可能要出现的东西，是我们现代人无法预测的。但土地是有限的，所以在城市发展的时候，要注意留白，勇于留白，把一些重要的地方留给后人去发展，这样能够保证城市长期保持一个持续高速的增长。”

　　古希腊哲学家曾说过，造就一座城市的，不是精良的屋顶和坚固的城墙，也不是运河和船坞，而是善于利用机会的人。而在一座城市的发展进程中选择“暂时放弃”，为未来成长留下空间，才是真正的大智慧。正如住房和城乡建设部住房改革与发展司司长倪虹在“城市成长与政府创新”高层论坛上所阐述的：“过去的城市理念是这个地方能做什么，而现在的新理念是这个地方不能做什么。”