行政审批大“松绑”

　　证监会调整项目最多

　　《中国经济周刊》 记者  张兵 李勇︱北京报道

　　《行政审批项目的决定》(下称《决定》)正式公布，其中取消的行政审批项目目录171项，调整的行政审批项目目录143项，总计314项。

　　《决定》表示：“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。”

　　这一表述，被舆论称为新“两个凡是”，并引起公众的极大关注。有学者表示，新“两个凡是”是对未来继续改革的一个指引，甚至可以说是一份政治遗产，是中国改革越来越尊重市场和个体的表现。

　　主要为小微企业、民间投资松绑

　　行政审批是行政审核和行政批准的合称。行政审核是行政机关对行政相对人行为合法性、真实性进行审查、认可，实践中经常表现为盖公章；行政批准是行政主体同意特定相对人取得某种法律资格或实施某种行为，实践中表现为许可证的发放。

　　“这是国家行政审批权限在做减法，”一位知情人士在接受《中国经济周刊》采访时表示，“取消或调整的项目由各个部委上报汇总，然后由行政审批制度改革工作部际联席会议办公室统一决定。”

　　据了解，自从2001年启动行政审批制度改革工作以来，国务院10年来分6批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有项目总数的69.3%；31个省(区、市)本级取消和调整了3.7万余项审批项目，占原有总数的68.2%。

　　国务院参事汤敏认为，这次重点对投资领域、社会事业和非行政许可审批项目，特别是涉及实体经济、小微企业发展、民间投资等方面的审批项目，进行了清理。

　　在投资领域，特别是对涉及实体经济、小微企业发展、民间投资等方面的审批项目进行了清理。如，国家发改委下放了“扩建机场：总投资10亿元至20亿元的项目核准”、“在沿海新建年吞吐能力200万吨至500万吨煤炭、铁矿石、原油专用泊位项目核准”的审批权限，商务部下放了“外商投资道路旅客运输企业设立及变更审批”等18项涉及外商投资服务业领域的审批项目。

　　社会事业项目方面则是加大了对教育、医疗卫生、文化等社会事业和公共服务领域行政审批事项的清理、精简和调整力度。如，教育部取消了“高等学校设立、撤销、调整研究生院审批”、“中小学国家课程教材编写核准”，卫生部取消了“公园、体育场馆、公共交通工具卫生许可”，新闻出版总署取消了“期刊出版增刊审批”。

　　非行政许可审批项目作了相应的调整。如，发展改革委、水利部、农业部取消了“商品粮基地水利工程年度投资计划审批”，水利部取消了“组建公益性水利工程建设项目法人审批”，税务总局取消了“企业在缴纳所得税税前扣除财产损失审批”，林业局取消了“天然林保护工程省级实施方案审批”。

　　对于此轮行政审批项目清理的原因，汤敏认为，目前整个经济形势下滑，特别是国际经济形势不好，加快对小微企业、民营企业审批的减少，可以更多吸收民间资本的投入；其次，这与让多元化的经济形态参与改革的方向是一脉相承。

　　证监会调整项目最多

　　“你们媒体这么关注，是因为证监会在这次行政审批项目取消和调整中得了第一名吧。”一家大型期货公司的董事长接受《中国经济周刊》 记者采访时说。

　　在本次国务院部门第六批行政审批项目集中清理工作中，证监会共取消和下放32个行政审批项目，占国务院部门清理项目总数的10.2%，数量位居首位。而据证监会网站信息显示，经国务院同意，证监会还决定取消3项非许可类行政审批项目。

　　从2001年行政审批制度改革工作全面启动至今，证监会已6批次累计取消136项行政审批项目。

　　事实上，证监会主席郭树清上任之后的一系列改革措施就引人关注，在年初其提出的“IPO不审行不行？”被市场称为“惊天一问”。“这次取消的数量多，与证监会加大行政审批制度的改革力度有关。”一位接近监管层的人士告诉本刊。

　　一位证券界知名专家向《中国经济周刊》表示，“此前，证监会上报给主管部门要调整的行政审批项目，其实比这次调整的32项还多。”

　　“这说明监管层在采取措施，减少不必要的管制，这对市场来说，总体是一个好现象。”经济学家、燕京华侨大学校长华生向《中国经济周刊》表示。

　　记者梳理发现，在本次取消和调整的35项审批项目上，主要集中在证券公司、上市公司、期货公司方面。其中，直接与证券公司有关的包括保荐代表人注册、证券公司变更境内分支机构营业场所审批等。期货方面，则有金融期货交易所结算会员结算业务资格核准；证券公司为期货公司提供中间介绍业务资格审批等8项内容。上市公司并购重组方面，有4种要约收购义务豁免的取消行政许可。

　　华生认为，此次调整主要针对中介机构(期货公司和证券公司)，这对增强中介机构的活力有帮助。与此前监管层对券业“松绑”的监管思路一脉相承。

　　多位业内人士表示，除了有更多的审批项目放开的期待之外，最为关注的则是如何执行，使政策落到实地。

　　证监会相关负责人表示，证监会将妥善做好过渡安排，确保取消和下放项目及时落实到位。对于证券公司设立集合资产管理计划、期货公司变更公司形式等9个项目，由于涉及较多后续监管，需要报备。报备均为事后行为，不进行前置审批。对于保荐代表人注册等7项涉及市场运行秩序、需要加强行业自律的事项，将交由相关社会组织实施行业自律管理。

　　对于要约收购义务豁免的若干情形和上市公司回购股份核准等9个项目，鉴于监管法规明确、检查手段完备且有较强的市场约束，将通过完善内部决策程序和信息披露、强化中介机构责任并加强事后监管的方式进行后续管理。由市场主体自行决定并履行必要的信息披露义务，无须向证监会报备。

　　对于授权派出机构审批的10个项目，证监会已制定了过渡安排和下放后的具体管理措施，将通过制定审核指引、加强交流和指导等方式确保各派出机构的审核工作遵循同一标准，审慎实施。

　　不过，许多业内人士对部分审批权力移至地方派出机构和行业协会后能否真正加大市场本身的自由表示了担忧。

　　北京大学经济学院金融系副主任吕随启认为，目前行业协会的主要领导都是证监会任命，协会是听从证监会的，地方派出机构更是如此。

　　而此次调整涉及较多的期货业人士则希望行业有更大的权力和自由。上述期货公司董事长向《中国经济周刊》表示，此次调整虽然放开了期货业分支结构负责人的审批，但高一层的负责人审批权力还在证监会。同时，他认为目前的期货业监管体制需要一些改变，证监会只需要监管原则性的问题，如客户实名制、保证金监管中心等，别的不要管得那么细，应该放开。“证监会对交易所的控制需要放松，目前期货业一些品种的上市都要证监会批，这一块儿应该交给交易所根据市场的发展来决定，这样可以活跃行业发展。”

　　“未来需要在发行审批制度上做大的改革，这次调整在真正涉及发行审批的还比较少，大部分是一些比较边缘的内容。”华生说。

　　不过，资本市场、证券行业是违法违规行为的高发领域，也有市场人士担忧行政审批的弱化是否会滋生风险。

　　“行政审批的退出要和加强监管配套。比如在取消或放松对证券经营机构高管的任职审批时，要提高证券经营机构高管人员的违法违规成本。放松行业经营自主权的同时，要完善对相关业务的合规管理，弱化前置审批，强化事后监管。”上述接近监管层的人士说。

　　政府还要割多少肉？

　　此次调整中，电影制片单位以外的单位独立从事电影摄制业务审批权限，由国家广电总局下放至省级广电部门。

　　“权限下放对制片方来说，是一个利好消息，可以节省更多时间，集中精力去做影片营销和宣传。”星光国际影视公司总裁宋光成告诉《中国经济周刊》，“依据属地管理原则，电影拍摄审批权限实际从去年开始就下放了，注册地址在北京的公司向北京市广电局上报材料就好；只是一些刚组建的省级广电部门审查委员会对重大的历史题材拿捏不准时，才会向广电总局上报。”

　　“现在可以缩短审查周期，可以肯定的是，外地影视投资公司的感受会更深，获益也会更多，至少以后他不用跑来北京进行电影审查了。”宋光成说。

　　但资深电视剧投资人李白则对这一权限下放并不乐观，“实际意义还有待时间去检验，可能只是减少了广电总局的工作量。”

　　“行政审批制度改革的目的是转变政府职能，真正做到还权力于市场，把政府不该管的交给企业、社会和市场，减少政府对微观经济活动的直接干预，发挥市场配置资源的基础性。事实上，是需要逐步减少行政审批给市场配置带来的干扰，也是一种对计划经济体制下所形成的审批经济进行进一步的改革。”华中科技大学法学院梁木生教授接受《中国经济周刊》采访时认为，“行政审批多容易滋生权力寻租腐败，行政审批对有的项目设置较高的门槛则不利于发挥市场作用。”

　　在谈及行政审批制度改革时，国家行政学院教授汪玉凯曾形象地表示，这是“政府革自己的命”，每减少一项审批就减少了一项权力，割自己的肉是十分痛苦的。

　　但行政审批制度改革箭在弦上。中央党校教务长王东京认为，非公共领域的行政审批都是可以取消的。竞争性商品的生产或流通都是不需要行政审批的，公共品领域能减少的应该尽量减少，例如教育。

　　一个不能否认的事实是，需要行政审批项目仍然以“千”为单位计算。盈科律师事务所高级合伙人唐红新律师告诉《中国经济周刊》，行政审批领域还存在不少突出问题，“重审批、轻监管”的现象依然存在，一些部门和地区利用“红头文件”、规章等进行变相审批的现象依然存在，“健全行政权力的监督机制，是深化行政审批制度的关键所在”。

　　北京师范大学中国经济与政治研究中心主任卫志民表示，现在的问题是，政府该做的，做得太少，如社会保障、公共医疗、城市公共交通、廉洁高效的司法服务等公共产品的提供；而政府不该管的，管得太多，如五花八门的管制措施、价格指导、名目繁多的优惠措施、不胜其烦的评比检查等等。所以，“越位”、“缺位”并存，“经济管制有余，社会管理不足”。