三联生活周刊第49期封面

　　中国人对于许愿之类的话题，原本并不陌生。从上小学会写字开始，肯定写过类似于“我的新年愿望”，“我想当个某某家”之类的命题作文。年岁渐长，我们写文章的主语开始由“我”到“我们”，及至“我们国家”、“我们民族”。谈论的心愿也从“我想让爸爸妈妈带我去动物园”这样非常具象的事，慢慢随着成长去论述我们才开始熟悉的社会话题。当我们被打上成人的标签后，在公共场合去高声漫谈个人心愿，在一个崇尚集体文化的东方氛围中，显得是一件不好意思的事情。

　　好在互联网进入到社交时代，个体的独特性同时也被群体共享。11月15日的一条微博几天内被转发9万多次，就是从某人讨论自己关于“心愿”的话题开始。“我的未来十年十大心愿”——1.不用再到海外买婴儿奶粉；2.能在大超市买到安全的食品；3.白领不再沦为房奴；4.环境污染不再恶化；5.贫富差距不再扩大；6.企业家不再忙着移民；7.“裸官”不再增多；8.股市从圈钱机器变成价值创造场所；9.人民不再“拼爹”，机会公平；10.对公权力的约束取得显著进展。

　　发帖者刘胜军也没想到，作为一个经济学者，这些切身的愿望成了他发微博近2万条以来，最火的一个。数数这十个心愿，从他希望不用再托朋友从海外为10个月的宝宝买奶粉开始，关心食品安全、环境安全到要求制度公平。

　　在网友的3000多条评论中，人们也像过新年许愿一样，历数自己的想法：“我的心愿只有三个了：1.希望我的孩子能安心上幼儿园。2.我能租得起房子，买得起房子，不成为房奴。3.希望我的父母以后能看得起病。”或者：“农村父老乡亲的耕牛不再常常被偷，耕牛是农村老人与留守儿童的命根子。”

　　插图/张曦

　　看着这些成人们孩童般的愿望，会突然让人感慨，我们的社会已经进入一个个人生活与公共政策难以剥离的时期。我们每一个既细微又深切的愿望，都能引起巨大的共鸣，每一个个体在表述这种愿望时，也在期望对公共政策的深度参与。改革开放30多年来，中国独特的社会动员与市场竞争巧妙结合的运行模式，使得国家目标曾一度影响了私人空间。在保证国家总体经济实力突飞猛进时，我们强调行政绩效、现代化动员能力、抗击突发事件的能力，个人的理想常常要服从于集体效率为先，个人的利益常常要为集体效率优先作出牺牲。

　　所以，当个人心愿被作为国家领导人讲话提及时，那句“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，是否标志着我们的改革进入了一个新的阶段——部分人的所得不是建立在另一部分人的所失之上，在中国现代化的转型过程中，我们都是平等的参与者。我们是否可以相信，个人生活所需的改善，与国家深化改革的目标，已经进入到重合的时期？

　　在“十八大”选出的新一届中央政治局常委与中外记者的见面会上，总书记习近平的一段话引起了很大的回响，普通百姓对政治的期盼和参与热情成为近年来少见。习近平说：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。”半个月之后，习近平在国家博物馆阐述“中国梦”时，再一次提道：“每个人都有理想和追求，都有自己的梦想……国家好，民族好，大家才会好。”当人民作为合力推动经济高速发展到一定阶段后，人民中的个体，需要获得反哺和足够的尊重，需要共同获得改革开放伟大复兴的成果。

　　从现在开始计算，步入2020年的全面小康社会仅有8年时间，投射在个人成长里，小学生已经来得及成为大学生；而对于一个社会，8年时间似乎转瞬一瞥。8年后首先我会想到，我家附近建筑工地上的一部分工人将成为我所在的首都的新移民。不知那时他们的住房问题如何解决，我周围的哪一块土地将会容纳这些城市新主人？他们的孩子是否已经能在城市入学和参加高考，他们的就医是否也变得便捷而有保障？或者随着人口红利的进一步消失，顶级的技术工人已经明显超越普通脑力劳动者的收入，开始晋升为城市的中产阶层？那时候我们的人均收入将翻番，但它应该不以货币超发和通货膨胀作为前提与代价。

　　而我自己作为加入首都10年的第一代移民，那时我的孩子应该已经上了小学。我希望我不用为她进入名校而挤破脑壳，也不用为博得老师对她的关怀而为送礼发愁。我更希望家长们的价值观已经开始多元化，不再拒绝孩子平庸但快乐。我的父母已能享受足够的社会保障，不用我为他们的生活或是医疗发愁，那我就希望曾经主导老一辈价值观的媒体，能提供更多的选择，让习惯了集体时代的人们，在晚年时开始体会独立思维的美妙。

　　还有一个最“天真”的心愿。因为读到某句话心有戚戚焉：“当一个社会中最基本的信任结构都瓦解之时，社会活动的交易成本就高得惊人，社会运转异常艰涩。”于是我希望当大家都不再为温饱所困，社会机制开启公平之路后，我以及我周围的人们，重新变得单纯。

　　这些个人愿望，在一个经济快速增长了近30年的国家，它其实与资本实力越来越无关，与价值多元化和公平理念越走越近。很多人已习惯于将中国的经济增长视为理所当然，但是当我们作为后发国家享受的各种红利消失后，经济下一步如何增长，以及经济体背后人民的幸福指数有多高，成为严峻的新考验。经济发展之后，人们不仅思考人如何活得有保障，还真正关心人如何活得有尊严。

　　或者从更宏大的角度，在我们的现代化时代，国人越来越面临着文化上自我认同的矛盾：世界的未来是否只有这种被西方一统化的命运？我们如何在保持现代性的同时，又从传统文化中获得精神资源来滋养自己？现代化过程中中国人的文化两难，需要我们的社会提供精神皈依，这样中国或许可以在全球化过程中仍然保持着文化的自我，同时享有现代化的价值。一个民族的复兴一定不会脱离开它从容自信的人民，这是早已达到温饱线若干年，在精神需求和权利主张都得到充分舒缓后，一种对个人权利的尊重。

　　由此，政府如何向人民让利让权，人民如何构建理想社会，成为下一个10年的重点。

　　社会的重构并不简单是个“顶层设计”，大家寄予期望的是顶层设计保障公平，政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会。社会重构部分更多需要个体之间、各种社会组织之间、个体与组织之间的碰撞，在小区业主维权、环境项目评估、重大决策听证会、参加合法社会组织的各种历练中，不断试错与纠正，多元利益互相制衡和妥协，学会尊重他者的利益，也知晓如何维护自身的权益。

　　对于文明社会的重构，仅从个人角度来说，到了2020年，如果我们能平心静气地遵守社会规范，不去羡慕逾越规矩获得的额外利益，也不去吝惜为维护公正出让的个人所得。如果我们无论在网络，还是在现实生活发表意见时，不再相互攻击辱骂，而是与不同意见欣然共存，让各种意见充分竞争，并在这种良性竞争里达成共识。这样的社会进步，将比经济数字上的进步，更让人满足。

　　我们试图抱着乐观与现实兼具的心态，去探索下一个10年中国可能发生的变化。“十八大”提出的全面建设小康社会，包括10个非常具体的标准：人均国内生产总值比2010年翻一番，这是建成全面小康社会的根本标志；城镇居民人均可支配收入1.8万元；农村居民家庭人均纯收入8000元；其他还包括反映食品支出总额占个人消费支出总额比重的恩格尔系数，城镇人均住房建筑面积30平方米，城镇化率达到50%，每千人医生数2.8人等。

　　在这些数字背后，既有“十二五”期间我国居民收入增长要高于经济增速实现收入倍增、法治政府基本建成、教育资源均衡化等宏大目标，也有“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”等对人民权利的维护，还有居民就业、养老、医疗、环保的民生重任。

　　每一项既是对未来美好生活的描摹，也是对政府工作的考验和挑战。如果把这些转换成老百姓关心的话题，它涉及到经济结构如何转型、收入分配机制如何改革、老百姓的社会保障怎样实现……每一个人在社会生活会涉及的公共政策，都在“公平社会”的期待中一一去体现。

　　我们从政治、经济、民生等领域梳理出“十八大”的政策关键词，既帮助大家理解这些政策目标，也尝试着从中寻找出政策通达社会理想的路径。

　　法治政府

　　作者：李伟 

　　“法治”的英文是“rule of law”，意思是制定良好的法律，全社会共同遵守。但英文中并无“法治政府”的概念。因为社会全体成员中，最应该遵守法律的就是政府。在一个良性发展的社会中，政府是首要而天然的守法者。

　　但由于政府是公权力的拥有者，占有最多的社会资源，拥有强大的动员能力。将公权力关进笼子并非是一件容易的事。

　　2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》首次提出法治政府的概念。“十七大”报告把法治政府建设取得新成效，放到“实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求”中，并提出了更加明确、具体的要求。在今年的“十八大”中，进一步明确了2020年全面建成小康社会的目标，其中就包括“法治政府基本建成”。

　　法治政府是人类社会几千年文明发展的重要成果，它的对立面是人治政府。法治政府要求一切行政活动只能在法律的规范和制约下进行，防止行政权力的扩张和滥用，要实现和保障公民、法人和其他组织的合法权益。

　　在政府与法律的关系上，法律至上，政府活动只能在法律之内而不能在法律之外，只能在法律之下而不能在法律之上。在政府与公民的关系而言，公民为重，政府只能实现和保障公民合法权益，而不能违背和侵犯公民权益。所以，作为法治政府，首先是要求政府守法，而非仅要求公民守法。

　　“十八大”进一步明确了2020 年全面建成小康社会的目标，其中就包括“法治政府基本建成”

　　法治政府是建设法治国家最重要的环节。只有法治政府建立起来，建设法治国家的目标才有可能实现。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》中，确定法治政府建设期是10年。也就是说，按照这个时间表，距离完成目标也只有两年了。在小康社会的诸多奋斗目标中，作为政治与民主改革的指向——法治政府——提出最早，也可能先于其他领域而实现。

　　2010年，在全国依法行政工作会议上，温家宝总理指出：“推进依法行政，建设法治政府是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，是我们国家政治体制改革迈出的重要一步，具有划时代的意义。”这意味着，依法行政不仅仅是行政机关工作方式、工作内容的一种变化，更是中国共产党治国理念的革命性变化，也是政治体制改革的一个重要组成部分。

　　建设法治政府的核心，就在于真正把“法治精神”作为政治信仰，尊为社会柱石。而所谓“法治精神”，即法律的至高无上，法比天大。具体而言，即宪法法律具有最高的权威；法律面前人人平等；一切组织和个人都必须在法律范围内活动；法律在全民中普及；有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

　　公权力必须守法。强调依法治国、依法行政，其背后是法治信仰的树立。作为信仰的法治精神，强调的就是普遍规则得到共同遵循——没有例外、没有特权、没有法律范围以外的行为。这是一个国家推进政治改革、迈向政治文明的重要方向。只有政府的权力被法律约束了、被法律规范了，国家法治才有希望和保障。

　　法治政府，首先是一个有限有为的政府，有明确的权力边界。法治政府的权力是有限的，它能够按要求提供公共产品，履行好公共服务、社会管理、市场监管和经济调节的职能。权力的有限性，体现在行政机关本身职权的有限性。即政府只能在法律赋予的职权范围内行使权力，不能超越法律授权。这也就是“职权法定”的原则。一旦政府突破了法定范围，就要承担相应责任，不是越权无效就是无权限。

　　法治政府是透明、廉洁的政府。这不仅可以提高政府的工作效率，也可以减少、预防腐败。在法治政府的框架下，任何公民、企业法人、组织都享有法定的知情权。透明廉洁的政府能够做到信息公开，更好地保护公众的基本权利，尤其是知情权，进而接受公众的全面监督。

　　法治政府应该也是诚信负责的政府。政府自然应该讲诚信，但实际执行中却非常困难。因为行政机关所有行为都代表国家，而国家法律法规会发生修改、废止，政策也会进行调整。客观情况发生变化，为了公共利益，政府有时不得不改变和撤回一些决定，需要做一些政策调整，而这时便会给当事人造成一定的利益损失。这就需要政府负责任地、诚实守信地承担责任，以维系政策的可持续性。

　　法治政府还是便民高效的服务型政府。早在“十七大”报告就明确提出，政府行政管理体制改革的目标，就是建设成为服务型政府。所谓服务型政府，即政府的存在是为社会提供公共产品、公共服务。如政府必须维护社会秩序，政府必须提供医疗、教育、卫生、社会、环境保障；政府必须维护经济市场秩序。此外，政府的行为必须规范、高效率，而且必须方便公众。所以，服务型政府一定是法治政府，这两者在某种意义上是重合的。

　　政府是重要的决策机关，每一项决策都深刻影响到公共生活与公共利益。决策不当不仅会造成巨大的社会浪费，也会影响众多公民的正常生活。然而，很长时期内，政府的决策缺少法律的规范和约束。行政决策法治化是未来中国法治，特别是法治政府建设的一个重要任务。按照国务院《关于加强法治政府建设的意见》的要求，政府决策必须履行五项程序，包括公众参与、专家论证、合法性审查、风险评估以及集体讨论。在任何重大决策中都必须履行这五项程序。

　　目前社会反映最强烈的，则是决策脱离公众参与，或者说公众参与不足。这在重大项目立项与环保领域尤为突出。在我们当今时代，公民自身的权利意识与参与意识已前所未有地提高，这与公民参与制度的落后形成了鲜明反差，这也带来了制度革新的压力。

　　忽视公众意见而贸然出台政策，就有可能受到公众抵制。政府对于公众参与，应不抱消极态度，不流于形式。既然政策、项目审批与公众权利相关，就应该听取公众与专家的意见，公开风险评估，并进行严格的合法性审查。一个法治政府，在其决策过程中必须更积极地保障公众参与，允许不同利益主体的对话、博弈。

　　在经济转型时期，法治政府的有限性对于经济发展也有重要意义。在市场中，法治政府需要更准确地限制权力，更清晰地明确其责任。

　　中国的经济体制改革是“后发式”的变革之路，中国市场经济体制的建立，在相当长一段时期内将不能离开政府的“主导”作用。这种格局，使中国的市场经济法治建设逐渐陷入复杂的局面。一方面，市场经济的成熟与健康发展，需要运用法律手段有效地制约和限制政府的权力；另一方面，中国市场经济本身的发育又很难离开政府“主导”及其行政力量的扶持。

　　更为重要的是，中国市场经济的起步，是以计划经济体制自我改良为出发点；而市场经济建设的目的在于提高生产力与人民生活水平，在于增强国家的综合国力，这更需要准确的政府角色的法治定位，以实现政府在市场经济中的职能转换。

　　法治政府所掌握的资源可以很多，但这些资源主要应该用于促进社会的公平正义、用于保证人民的基本福祉、维护市场的良好秩序，而不是用于其他方面。

　　在这个意义上，政府的“大”与“小”并非衡量政府价值的标准。中国政府改革的方向，无关“大”“小”，而是能否真正从“人治政府”走向“法治政府”。

　　收入倍增

　　“实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。”胡锦涛主席在“十八大”上所做的承诺，成为最受外界关注的焦点，被人们称为中国版的收入倍增目标。

　　收入倍增计划最早来自日本。日本经济从上世纪50年代起飞后，1960年，时任日本首相的池田勇人提出“国民收入倍增计划”，结果这一计划在第7年就提前实现了翻番的目标，国民收入倍增计划为日本带来一场消费革命，日本的很多重要产业得以升级，日本经济在1968年超越西德，成为全球第二大经济体，直到2010年被中国超越。

　　中国提出收入倍增目标之后，很多人在兴奋之余也对此将信将疑——到2020年我的收入真的能翻番吗？如果从统计学上来看，只要中国经济增速不出现大幅下滑，2020年实现城乡居民收入翻番几乎没有什么太大的悬念。不妨看看过去10年间我国城乡居民的收入增长情况，2000年，我国城镇居民家庭人均可支配收入为6280元，而到了2010年，这一数字上升到19109元，上涨幅度为204%，大概翻了两番。农村居民家庭人均可支配收入从2000年的2253元上升到2010年的5919元，上涨幅度约为163%。204%和163%——这是我国城镇和农村家庭在过去10年的收入增长情况，这两个数字应该超过很多人的想象和实际感受。

　　对于2020年实现收入倍增，主要的挑战有两点，一是保持一定的经济增长速度，二是调整收入分配体系，实现收入分配向居民倾斜。过去10年，我国城乡居民收入实现了较快增长，其中一个重要前提是经济保持了高速增长，我国GDP从2000年的9.9万亿元上升到2010年的40万亿元，名义上涨幅度超过300%，正是因为有这样的经济增速，我国城镇和农村家庭收入增速才能够分别实现204%和163%的增长。

　　对于下一个10年，中国经济基本上告别了两位数的增长，“十二五”的规划目标是年均增长7%，；从过去10年看，我国城乡居民的收入虽然分别大幅增长204%和163%，但其实还是大大低于同期GDP高达300%的涨幅。因而，居民收入10年收入翻番大致对应着7.2%的年均复合增长，而整个“十二五”的年均7%，这也意味着“十二五”期间我国居民收入增长至少要高于经济增速才能实现收入倍增，而在过去10年，我国居民增速是大大落后于同期GDP增速的，这也意味着下一个10年，收入分配要向居民大力倾斜，才能够保证在经济增速放缓的背景下，顺利实现居民收入倍增的目标。

　　另外，过去10年的增长，数据结果与很多人的实际感受却有不少差距。其原因，一方面在于统计数据本身可能并不会完全精确，同时，统计数据面向的是全国大规模的群体，而针对群体的统计数据难免会和个体感受形成差异。所以，到2020年城乡居民收入实现翻番，也并不意味着每个人的收入都能翻番，以中国经济的现状看，估计还是中低收入群体的提升幅度会相对较高。除此之外，还有一个重要因素就在于通货膨胀的影响，即使我国城乡居民收入在过去10年有一定的增长，但在居高不下的通货膨胀面前，收入的涨幅也基本上被通胀所吞噬，因此，很多人会基本感受不到收入提升带来的幸福感。所以，对于2020年的收入倍增目标，还应该是扣除通胀因素之后的倍增，否则，倍增的意义也将大打折扣，对于民生的改善乃至对中国经济向消费转型的推动都将颇为有限。

　　失业率

　　尽管中国经济面临各种困难，但就业一直是不多的亮点之一，尤其是和发达国家动辄两位数的失业率相比，中国的失业率一直保持在4%～5%的较低水平。抛开统计方式的差异不言，中国能够长期实现较低的失业率，很大程度上得益于一直贯彻的就业优先的政策，在各项经济指标中，就业一直被摆放在相当重要的位置。中国经济在面对困难时的保增长，其实主要目的是为了保就业，如果能够将失业率保持在很低的水平上，中国完全可以承受更低的增长率，而不必纠结于8%还是7%的GDP增长目标。

　　现在中国的就业市场似乎进入一个很矛盾的阶段，一方面，经济学家们大多认为，中国已经进入了刘易斯拐点，劳动力不再是无限供应的市场，甚至在某些行业出现了供不应求，最近几年经常上演的春节后招工难，以及劳动力工资大幅上涨等现象，也都是对刘易斯拐点的印证。但从另外的角度看，中国的就业市场可能并没有这么乐观，近年来沿海劳动力出现招工难的问题，很大程度上是因为很多劳动密集型产业向内地转移，农民工开始选择在家乡附近就业，而不是背井离乡外出打工。而中国农民工是否开始出现短缺？以我国人力资源和社会保障部的数据看，近年来我国农民工的总量一直呈现增长趋势，并非想象中的劳动力数量越来越少，2009年度我国农民工总量为2.2978亿人，2010年为2.4223亿人，2011年为2.5278亿人，每年新增人数都在1000万以上。

　　除了农民工之外，另外一支就业大军来自大学毕业生，经过大学多年的高速扩招之后，近年来我国每年毕业大学生的数量已经接近700万人，与农民工在就业市场上的抢手行情形成鲜明对比，大学毕业生的就业问题已经越来越突出。仅就新增农民工和毕业生来看，二者相加就达到了1700万人的规模，解决如此庞大的就业人口绝对不是一件轻松的事情。

　　从我国最近的就业数据看，政策目标大概是每年解决900万的新增就业，但实际解决就业人口基本上都超过了预期目标，2010年城镇新增就业1102万人，2011年为1168万人。“十二五”规划对就业的目标是“城镇新增就业4500万人，城镇登记失业率控制在5%以内”，这个目标和“十一五”规划完全一致，但实现难度应该更大，主要的挑战在于经济增速相对“十一五”将会出现较大程度放缓，最终可能会导致失业率的上升。

　　通常而言，一个经济体如果能够保持8%左右的GDP增速，是基本上不用为失业率担心的，但中国经济是个例外，一方面原因在于，劳动力市场的人口绝对数量很大，失业率上升一个百分点，可能就意味着百万人失业。

　　另一个重要的原因在于经济结构，由于中国经济以重化工业和资本密集型产业为主，这些产业吸纳就业的能力较弱，所以GDP虽然保持高速增长，就业弹性反而下降。上世纪80年代，我国GDP大概保持年均9.5%的增长，就业人口年增长率为4.3%，就业弹性为0.453，GDP每增长一个百分点可以带动200多万人就业。上世纪90年代，我国GDP保持10%的增长，就业弹性下降至0.11，GDP每增长一个百分点可以带动100多万人就业。而从2001年至今，就业弹性下降到不足0.1，GDP每增长一个百分点可以带动的就业不到100万人。以国际标准来看，发展中国家的就业弹性约在0.3左右，发达国家在0.5以上。我国就业弹性为何不断下降，原因在于改革开放之初，乡镇企业等中小企业如雨后春笋般大规模发展，带来了大量的就业机会，而随着经济结构日渐向重化工业等大企业倾斜，就业弹性也就逐渐下降。

　　中国在“十二五”期间的就业目标是“城镇新增就业4500万人，城镇登记失业率控制在5%以内”，大约对应着年增900万就业岗位的目标。如果“十二五”期间经济增速下降至8%以下，而我国就业弹性还只是保持在“GDP增长1个百分点带动100万人左右”的就业水平，显然难以实现900万人的就业目标。所以，想要在经济增速放缓的背景下保持较低的失业率，经济结构必须转型，大力发展就业能力强的服务业。

　　我国对服务业的整体规划是：“到2020年，基本实现经济结构向以服务经济为主的转变，服务业增加值占国内生产总值的比重超过50%。”从2000到2010年，我国的服务业增加值占GDP的比重从39%上升到43%，10年间增长4个百分点，应该说是增长相当缓慢。如果要实现2020年服务业比重超过50%的目标，意味着10年间服务业要至少增长7个百分点，相比过去10年要明显提速，服务业即使达到50%的目标，距离发达国家普遍70%以上的比例也仍有相当大的距离。

　　从2000到2010年这10年看，我国三大产业的变动趋势是，除了第一产业(农业)占GDP的比重呈现明显的下降趋势，第二产业(工业和建筑业)和第三产业(服务业)占GDP的比重都在上升。其中农业占GDP的比重从15%下降到10%，工业占比从45.9%上升到46.8%，服务业占比从39%上升到43%。以此不难看出，农业继续下降的空间已经比较有限，如果想要大幅提高服务业的占比，增长空间只能来自第二产业，这也就意味着中国经济必须要控制投资规模的大幅增长，将更多资源投放在服务业的发展上。温家宝总理在2011年的“政府工作报告”中，曾经对“十一五”做过一个回顾，当时提到“十一五”有两个规划指标没有完成，其中一个就是服务业增加值和就业比重，另一个是研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重。如果中国经济继续沿袭大规模投资的老路，而不是集中资源发展服务业，在经济增速放缓的背景下，将失业率控制在较低的水平上将会越来越难。