叫停“截访”？

　　为了不被“一票否决”，地方政府采取多种手段对本地访民进行截访，为此发生诸多侵犯公民人身自由的恶性事件。专家建议，未来改革方向应是撤并信访机构，用法律取代上访

　　本刊记者/闵杰

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权。)

　　1月10日，全国信访局长电视电话会议召开，这是中共十八大之后召开的首次全国信访工作会议。会议除了常规性的总结和部署外，特别表示要叫停“截访”现象，并坚决纠正一切“拦卡堵截”正常上访群众的错误做法。

　　河南长葛市64岁老“访民”王金英得知这一消息后很高兴，认为“这对百姓来说是件大好事”；而一位曾多次进京参与截访的湖北省黄州市某县信访局长向《中国新闻周刊》私下透露，“目前一切照旧，因为对地方党政部门在信访方面的考核依然存在，但既然已经有了会议精神，相信未来会有些变化。”

　　截访乱相

　　“不管是白监狱，还是黑监狱，我都进过。”电话接通时，王金英还躺在医院的病床上，她说这是多年上访留下的病根，尤其是2005年被投进监狱后遭到殴打，内伤一直未愈。

　　虽然有病在身，但说起上访的经历，王金英扯起大嗓门滔滔不绝。“最近这次是在2012年2月，把我交给长葛市信访办，由两个不认识的年轻人送回长葛，路上不让解手，还被他们殴打。”

　　王金英说，自己是长葛有名的老访民，因为弟弟案件、母亲退休、孩子工作等问题，从2000年就开始不断进京上访，长则一年，少则几个月。记不清进京多少次，被遣返的次数也多得难以计算了。

　　“此前截访是和收容遣送制度捆绑在一起的，2003年收容遣送被废除以后，出现了一个上访高峰。这些年来社会矛盾不断累积，上访量也居高不下。”一位不愿具名的访民救助人士表示，尽管官方统计的信访量逐年下降，但主要是因为存在大量“截访”。

　　“老家的政府知道我们来北京上访，平时不怎么管，但一到节假日或开重要会议的时候，就会派人来截访。”王金英告诉《中国新闻周刊》，有时候连火车都上不了，在当地火车站就被拦截下来，即使到了北京，也可能连信访局的门都进不去，“时间长了，截访的这些人跟信访局的保安和接待大厅的人也都混熟了。保安借着查身份证的机会，打电话通知截访的来领人。”

　　浙江省瑞安市驻京办主任吴礼典则告诉《中国新闻周刊》，他们不会像其他地方一样去截访，“上访是他们的权利，只有出现‘非正常上访’，北京警方通知省里，省里再层层通知我们去接人。”

　　根据2005年实施的《信访条例》，非正常上访主要是指到天安门广场、中南海周边、驻华使领馆区、中央领导人住地以及涉奥场所(包括分赛区)等非信访接待场所“上访”的行为。

　　江苏省宿迁市政府副秘书长、信访局长申湘琴曾在2010年的全国两会上表示：根据宿迁的经验，进京非正常上访中80%是无理上访。这一说法在当时引发巨大争议和批评，此前国家信访局局长周占顺在2003年年底接受记者采访时说，在群众信访反映的问题中，80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。

　　此次全国信访工作会议上，中共中央政治局委员、国务委员兼国务院秘书长马凯也强调，要“真正把来访群众当家人，把群众来信当家书，把群众反映的问题当家事”。

　　曝光“黑监狱”

　　2010年县级驻京办撤销以来，以前由政府工作人员轮流负责的驻京截访工作，一部分转包给了社会商人，“黑保安”应运而生。

　　该年9月，安元鼎“黑监狱”事件经媒体曝光后，舆论哗然。北京安元鼎保安公司与地方政府签协议并收取佣金，关押、押送一些上访者，少则收取数千，多则收取数万元的劳务费。安元鼎在北京设立多处“黑监狱”，以限制上访者自由并押送返乡，在看押、押送期间多次殴打上访者。

　　长期研究信访问题的知名学者、中国社会科学院农村发展研究所研究员于建嵘在接受《中国新闻周刊》采访时说，“截访是信访制度本身带来的问题。”地方官员为了不被一票否决，在对访民欺哄打压的同时，采取截访、甚至行贿信访官员销号来减少登记量。

　　于建嵘曾率课题组对560名进京上访群众进行过问卷调查，结果显示，有71.05%的人认为，自2005年新《信访条例》实施以来，地方各级政府对上访人的打击迫害更为严重；有63.9%的人表示曾因上访被关押或拘留；有18.8%的人表示曾因上访被劳教或判刑。

　　2012年12月，一则与河南长葛市有关的报道曾引发争议。有媒体报道，北京市朝阳区法院于11月底宣判一起外地进京截访人员非法拘禁案，来自河南许昌长葛市的10名截访人员被判非法拘禁罪成立。不过，北京市高级人民法院随后对媒体表示消息不实。

　　随后经媒体核实，确有一起非法拘禁案在朝阳区法院开庭审理。涉案人员并非河南长葛市截访人员，而是“黑监狱”老板及其雇员，河南省禹州籍。朝阳区检察院认为，王高伟等7名被告人“无视国法，非法拘禁他人”，应以非法拘禁罪追究其刑事责任。

　　此前2012年6月，北京市昌平区法院即判决了一起参与截访的“黑监狱”经营者团伙，涉案的9人被以非法经营罪和非法拘禁罪追究刑事责任。而自2010年至今，北京市大兴区检察院也办理了至少6起因非法限制上访人员而引发的非法拘禁案件，涉及犯罪嫌疑人至少13人。

　　有问题找法律

　　“许多人因所谓‘非法上访’被劳教甚至判刑，也有人因此长期待在北京为‘上访是否违法’向中央讨说法而走上了不归路。”于建嵘曾与上访人员进行了大量的接触、样本调查，并以此为课题，分析了中国信访制度的困境和出路，“这本身就是非常矛盾的制度，一方面说你们可以来，另一方面又千方百计阻止你们来。”

　　“所谓的越级上访、非正常上访，这些概念都是错误的，这些说法都是违宪的，宪法规定公民可以到任何一级国家机关提出批评和建议。”于建嵘对此感到义愤。

　　在于建嵘看来，当前信访制度中的压力体制仍然没有改变，反而因赋予了政府信访机构的调查、直接移交和督办权而有所加强，这种自上而下的压力体制有可能诱发更多问题造成信访洪峰，“各地上访数量和规模的排名与各级政府政绩挂钩。在中央的高压下，地方政府为了息访，对于信访公民不是收买或欺骗，就是打击迫害，从而诱发更多的信访案件。”

　　“地方不能截访了，北京的维稳怎么办呢？这是很现实的问题。”中国政法大学法学院副院长何兵对《中国新闻周刊》表示，核心问题是要解决为什么那么多人上访。

　　“这么多年来，有很多关于信访的制度，比如信访终结制、大接访、各种运动式的清理等等，意义都不大。”北京理工大学法学院教授、司法高等研究所主任徐昕告诉《中国新闻周刊》，由他主持的《中国司法制度改革年度报告》连续发布四年，每年都有大量篇幅关注信访制度改革，“几年前我还认为暂时维持制度现状，能救济一部分的冤屈，但现在发现它担当不了这个职能，反而是成本最高、效果最低，所以越早废除越好。”

　　“要改变现状，说起来也简单，第一是依法执政，严禁侵犯公民权利；第二，有问题找法律，要通过法律渠道去解决。”于建嵘表示，最好是把信访部门撤了，合并到司法部门中去，变成法律调解部门和法律援助部门，“这次会议(全国信访局长电视电话会议)有个很核心的问题没讲，就是要打开司法大门。信访是群众的法定权利，但不一定要通过这种方式来解决问题，一切问题只能通过法律渠道来解决。”

　　徐昕则建议，可以参考借鉴西方的申诉专员制度，只设中央和省两级，作为司法救济之外的一种补救型措施，同时“要在司法改革方面取得突破，让法律有公信和权威，通过法律途径解决就行了”。 ★