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2013地方政府创新趋势

2013年02月17日10:49 《决策》杂志

　　■本刊记者贺海峰

　　特邀嘉宾：

　　何增科中央编译局世界发展战略研究部主任

　　董克用中国人民大学公共管理学院院长

　　张占斌国家行政学院经济学教研部主任

　　于建嵘中国社科院农村所社会问题研究中心主任

　　改革需要上下联动

　　《决策》：党的十八大以来，新一届中央领导集体不断发出加快改革的信号。这对地方政府创新来说意味着什么？

　　何增科：无疑会带来积极的影响。最近，中央经济工作会议特别强调，“深入研究全面深化体制改革的顶层设计和总体规划，明确提出改革总体方案、路线图、时间表”。这一宣示，给人以希望，给人以期待。

　　地方政府创新，必须过“政治”这个坎，总的趋势就是民主、法治、善治。如果这些方面没有突破，就有可能产生突变。当然，我们要“突破”而不要“突变”。如何突破？这个任务，对地方政府有不可承受之重。地方政府创新，说到底就是起到开路先锋的作用、试验田的作用。如果路也开出来了，试验田也种了，最后没有在更大范围内推广开来，就失去了引领改革的初衷与本意。在这方面，中央政府理应发挥更重要的作用。

　　比如，反腐败要回应民众最大关切。调查显示，在老百姓对反腐败的期待中，排在首位的就是官员财产申报和公开。腐败的终极目的，说到底，就是为了增加自己家庭的财产和财富。通过财产申报、财产核查、公众监督，腐败线索很容易被发现。此前一些地方一直在做，但大多都无疾而终，这就需要中央带头、带动。以官员的房产为例，可能需要公开几个方面，一是房产的实名登记和确权；二是配套一个房产税，每年付一次；三是房产信息全国联网，建立多部门、跨地区信息共享机制。这些事情，完全可以先做起来。

　　《决策》：十八大对行政管理体制改革作出了新的部署。未来一段时期，中央和地方政府将有哪些可以作为的空间？

　　董克用：在论述行政体制改革时，十八大报告提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。这几句话，指引着下一步行政体制改革方向，需要用心体会。

　　我们一直在讲转变政府职能。但什么是政府职能？什么是社会主义市场经济体制下的政府职能？却缺乏深入的理论探讨。目前，我们对政府职能的定位是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。在我看来，这16个字仍偏重于经济方面。十八大提出经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”总体布局，很有新意。这就是科学界定政府职能的出发点。现在，我们正在从计划经济向市场经济转型。科学界定政府职能，没有多少国外经验可以借鉴，需要我们艰苦探索。

　　结构优化是落实政府职能的组织保障。当前主要面临三大问题，一是大部制改革，主要解决横向的政府组织结构问题。中央层面，要研究如何建立大部制，以及如何实现部门间相互协调等问题。二是央地关系，主要解决纵向的政府组织结构问题。以前是分权制改革，在推进经济发展上很有成效，但在保障公民基本权利上存在缺陷，比如跨省高考、社保等存在鸿沟。在保障公民权利上，中央政府做得太少，现在应该多做。地方政府重点是建设服务型政府，直接服务于老百姓。三是事业单位改革。这些年来，虽一直在推进，但是力度不大，在许多领域仍“政事不分”。政府什么都管，不愿放权，“小政府、大社会”从何谈起？

　　实现政府廉洁高效，关键在于两点。一是公务员制度仍需要继续完善。比如激励约束机制，公务员制度本身是文官制度，公务员本身是一个职业，就是踏踏实实为老百姓服务，不是为了来当大官的。这说明激励机制搞错了。这一点不改革，老百姓不可能满意。二是公共财政体系建设。钱从哪里来，钱往那里去？要跟老百姓讲清楚。透明才能廉洁，不透明怎么行？然后就是绩效评估、舆论监督等制度要跟进，保证政府运作更加合理、科学、高效。

　　职能科学、结构优化、廉洁高效，出发点、落脚点都是“人民满意”。你定的这个政策，老百姓都不满意，还怎么执行下去呢？因此，建立人民满意的服务型政府，非常重要。

　　总之，中国地域这么广大，大城市和小乡村也千差万别，地方政府创新空间十分广阔，一定能够涌现大量的服务型政府模式。只要这个试点深入民间了，深入人心了，老百姓得到好处了，是可以持续下去的。

　　城镇化是一盘大棋

　　《决策》：中央领导多次强调，城镇化是一个事关长远的大战略，要放在实现现代化和经济社会发展的大趋势中来思考。对此，我们应如何理解和把握？

　　张占斌：城镇化非常重要的一个方面，就是农民工市民化问题。虽然我们说中国的城镇化率已经突破50%，接近全球的平均数，但我们还不是严格意义上的城镇化。我们有1.6亿农民工常住在城市，但没有真正变成城市人，跟户口捆绑在一起的公共服务，比如医疗、教育、社会保障，他们享受不到。这个事情不可能一朝一夕就解决，但首先要有一个积极的态度，量力而行先做起来。现在很多市长、省长都知道这件事，但没有下很大功夫去做，原因在哪里呢？这背后需要很多钱，但这个钱只靠地方政府来解决有困难。将来在中央、地方之间怎么来分摊、分账，需要做一个深入的调研，摸清底数。应该中央出的由中央承担，应该地方出的由地方承担。

　　我们的城镇化还有很大空间和上升潜力。李克强视察山东淄博的时候，有位农村妇女告诉他自己现在吃穿不愁、衣食无忧，就是想过上城里人的生活。这就是城镇化的动力。很多怀揣梦想的年轻人，来到合肥、来到北京打拼，就是渴望过上城里人的生活。香港城市化率是100%，照样需要保姆，需要洗碗的、送报的，这样城市才会万紫千红、色彩斑斓。所以，只有不同的人真正融入城市，才是城镇化提高的标志。今后如果按照每年1%速度增长，最终城镇化率达到70%的话，我们还有20年增长空间。一年就是1300万人进城，20年就是2.6亿人，再加上已有的1.6亿人，就是4.2亿人。

　　城镇化一定要有产业来支撑。现在很多城市的城区很大、开发区很大，但是没有产业，地都荒着，晚上黑灯瞎火。不能单纯为城镇化而城镇化，不能搞了半天还不知道城镇化是为了什么。城镇化应该是人的全面发展的城镇化。现在有的地方急功近利，搞农村社区，我也去看了。那里根本没有产业，生活方式改变了，但生产方式没有变化，农民甚至骑摩托车跑五六里路去种地。所以探索是可以的，但要量力而行，不能一哄而起，否则会造成更大的浪费。同时，没有产业的话，也不可能集聚人气。所以要把服务业放在更高的水平，政府放松管制，没有必要办个营业执照，还非让人填那么多表格、来回折腾。当然，现在创业的环境还不够宽松，民营企业很不容易，尤其是中小微企业创业更不容易。因此，一定要给创业者空间，给他们机会，这样城市才有活力。

　　另外，城市格局一定要提前规划好。中央要有顶层设计，不然政策都不配套。发改委有经济社会发展规划、住建部有城镇体系规划、国土资源部有土地利用规划，这些规划到了地方经常“打架”。所以，城市群、大城市、中小城市、小城镇怎样合理分布、协调发展，都要有个合理安排。

　　何增科：我们从另外一个角度看，中国目前的城镇化，其实是“半拉子的城镇化”。城镇化本身不应当是城市规模扩张了多少、盖了多少高楼大厦，而应当是城市里所有人都能享受到城市的生活，享受同等待遇。在我们的城镇化过程中，没有一个指标来衡量农民工市民化问题，以及与城镇化相适应的、与本地市民同等的经济、社会、政治权利。我们要把农民工宅基地、耕地、房子这些沉睡资本激活，变成财产性收入。因为他在城里享受不到同等待遇，老家的宅基地、耕地、房子，他是舍不得放弃的。

　　在城市治理中，农民工如果没有发言权和影响力，歧视性政策会不断出台。因此，要使外来人口在政府决策中享有发言权。另外，还涉及到城市治理到底应对谁负责的问题。对谁负责的背后，是谁拎着他的乌纱帽。为什么一场暴雨就能让一座城市手忙脚乱？因为领导视察时从来不会去看下水道。其实，城市生活质量的高低，城市居民最有发言权。

　　“讲规则”可化解矛盾

　　《决策》：不少地方政府创新的产生和发展，都与当地的尖锐矛盾和危机密切相关。对于这些冲突，有没有釜底抽薪之策呢？

　　于建嵘：我认为规则是最重要的。老百姓、政府都要按照规则来做事。现在，公众之所以参与群体性事件，很大程度上不是因为自身权利受到损害，而是由于政府的公信力下降，不管政府说什么，都已经不相信了。我们首先要真正理解老百姓对权利的认同。央视记者提问：“你幸福吗？”遭到很多观众调侃，我在微博上互动了。我认为他们应该问：“你担心自家房子被拆吗？”“你买得起房吗？”这些具体问题，才能反映出国民的心态。国民最大的幸福，是对基本制度的认同。因为公民权利很难完全得到保障，比如房子被拆掉之后，打官司没人理你，上访还会被抓。我们需要改变观念，更加强调个人权利，每个人的权利都需要得到尊重与保护。现在上访压力很大，这也是加速改革的契机。不少地方领导都说一定要改革了，再这样搞下去不行了。

　　我们追求的是多赢，首先就要讲规则、讲道理，前提就是增加政府的公信力。公信力的增加，靠喊几句口号不行，归根结底还是要靠法治。反过来说，法治也需要公信力，二者相辅相成。要改变现在这种高压状况，问题很复杂，但也很简单，就是按规矩来，按法律办。正因为政府不按规矩来，老百姓才会上街闹，把项目闹停工。比如在土地征用上，政府可以经营土地，这样势必会产生强烈的逐利冲动，去争夺更多的土地。乌坎事件就是因为土地财富分配不公。土地改革要从确权开始，这个大方向是对的。城镇化要高度重视这个问题，不能再次变成对农民土地的抢夺。

　　十八大后，有很多带有曙光性的东西出现了，还是在进步的。我认为应该以确权为基础，从司法入手，讲民生、讲民权，最后推动民主。只讲民生没有民权是不行的。到民主的时候就是制定规则，现在先按规则去做。只要按规矩来，就会化解很多社会矛盾。比如网络问政，只能适应不能管治。今天有微博了，很快还会出来新的传播工具。政府应当有开放的心态，主动顺应时代潮流。权利、义务是对等的，因此公众、媒体也应更加理性，要承担起社会责任。

　　《决策》：现在，各界都在热议“网络反腐”。是不是把网络、尤其是微博的作用估计过高？

　　何增科：不是过高。如果老百姓所有诉求渠道都畅通，民意代表反映问题的渠道也畅通，那么中国“网络反腐”的作用就不会那么大。正是因为其他渠道不够畅通，这才彰显出网络的力量。政治学有一个概念，民意反馈机制，就是允许老百姓表达抗议和抗争。好比开车，如果车开偏了，老百姓就会告诉你“左了，往右拐”、“右了，往左拐”。这样车子大致保持在一个平稳向前的路线。如果你听不进别人的意见，只允许大家说“好，好，继续开下去吧”，那么车子开到沟里去了，你都还不知道。所以我们对批评、对抗议、对不同的意见，应该更加宽容、包容，这样更有利于长久执政。

　　总之，讲民族复兴、讲“中国梦”，就一定离不开民主、法治、善治。这些是回避不了的。中国改革的模式是摸着石头过河，试点先行、法律随后跟进。这就意味着改革者需要承担试点的全部政治风险和法律风险。不少地方政府创新确实已经人走政息。即使如此，我还是想说，真正代表社会进步方向的改革创新，即使在这个地方终止了，也会在别的地方被别的人捡起来做；即使在今天暂时停滞了，也会在10年后、20年后被人捡起来做。有价值的东西，也一定是有生命力的东西，不会因改革者走了，或者遭遇暂时挫折，就被埋没。只要有合适的土壤，一定还会重生。

　　2012地方公共决策榜

　　十大地方决策新锐人物

　　许勤：没阻力不叫改革

　　“生态书记”李军

　　陈伟与枣庄转型

　　曹新平：“零障碍”书记

　　杨安文：重典治官

　　陈德荣：搏击金融风暴

　　黄建忠：“公推直选”试水者

　　吴新福与官员财产公开

　　改革书记蒋建明

　　“行思者”邓伟根