大部制改革：从佛山看中央

　　3月14日，十二届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革和职能转变方案的决定，被传得沸沸扬扬、争议不断的大部制改革方案尘埃落定。专家认为，这一轮改革须在今年年底完成，因为国务院机构改革与职能转变是地方改革的风向标，明年，省级的改革即将开始。

　　事实上，早在1992年的广东顺德，县级政府最早的大部制改革试验便已开始实施。当年，顺德撤县设市，成为广东省“综合配套改革试验市”，开始了以转变政府职能为核心的改革。全市56个党政机构精简为28个。

　　2009年，已成为佛山市辖区的顺德启动了“最大胆”的大部制改革，区委区政府的41个部门被减为16个。

　　此次国务院机构改革方案从课题研究到方案通过，历时1年，在很多方面吸纳了广东、尤其是顺德的改革经验。从佛山看中央，佛山市市长刘悦伦认为，此轮国务院机构改革有五大亮点，但方案也并非十全十美。他还指出，机构改革和政府职能转变最大的阻力，并不是来自于部门利益的阻挠，而是如何改好、转变好，同时又不能乱。

　　改革开放以来，我国进行了6次大规模的政府机构改革，取得了很大的成就，也出现了一些问题。专家希望，抓住时机进一步推进改革，整合机构，通过两届政府改革，到2020年建立起由精干大部门组成的政府组织架构，这样的机构设置便可基本稳定下来。

　　佛山政府机构改革有多大胆？

　　《中国经济周刊》记者  郭芳 | 广东、北京报道

　　2009年8月，广东省佛山市顺德区启动后来被称为“最大胆”的大部制改革，顺德区委区政府41个部门被大幅削减至16个。

　　顺德区纪委、审计局和信访局组成新的区纪委，文体广电新闻出版局和区委宣传部组成了新的区委宣传部，司法局和区政法委组成了新的区政法委，区委办和区政府办合署办公，区统战部、农村工作部、工会、共青团区委、妇联、工商联、残联组成了新的党委“社会工作部”，工商、地税、质监、药监、国土等9个部门，也一并纳入了机构整合的范围。

　　惊人、迅速、持续

　　外界惊呼这场改革石破天惊，且动作“迅雷不及掩耳”。

　　2009年9月14日—16日，顺德区从宣布改革到人事变动结束，仅花了3天时间。时间之短，让它辖下的1000余名公务员来不及反应。

　　2009年大部制改革后，新成立的“部局”一把手大都由区委副书记、区委常委和副区长兼任，而原“部局”的正职全部成了副职，原来部门的副职成了新设的“局务委员”。这也造成了后来“一正多副”的尴尬。全国人大代表、佛山市市长刘悦伦接受《中国经济周刊》采访时表示，这是过渡时期的一个必然现象，但还是要人性化，通过退休、深造、进修、转岗等方式渐进地消化、淘汰。

　　2009年的大部制改革之后，顺德的体制改革一直没有停止。2011年9月，顺德在此前大部制改革的基础之上，制定了一套社会体制综合改革方案，并提出了“大部制、小政府、大社会”的改革目标。

　　“我们紧接着进行了行政审批职能的改革和行政审批流程的再造。”刘悦伦说，如果仅仅是减少部门，而没有后来的系列改革，也不会达到预期的效果。“部门的数量不是关键，只要政府职能转变了，就能达到预期的目的。”

　　顺德模式早闻名

　　顺德人血液里流淌着改革血液。

　　早在1992年，顺德便成为广东省“综合配套改革试验市”，并开始了以转变政府职能为核心的改革。这是中国县级政府最早实施的大部制改革之一，“顺德模式”也因而闻名。

　　在那一轮改革中，全市56个党政机构精简为28个，各部门的内设机构精简了125个、临时机构撤销了近100个，在编人员精简了223人。当时的机构改革“不分党委部门或政府部门，一律按工作性质、职能考虑撤并”，依据的原则是，“同类合并、另起炉灶、保留强化、转性分离”。

　　那场改革的力度之大也为17年后被誉为“石破天惊”的再一次机构大撤并奠定了基础。

　　刘悦伦总结顺德经验时说：“机构改革不是为大部制而大部制，大部制只是手段，根本目的是政府职能转变。”

　　以顺德作为标杆，整个佛山市形成了深化行政管理体制改革的共识。该市提出，要解决政府职能越位、缺位、错位等问题，要坚决取消一批、下放一批、向社会转移一批行政审批职能。

　　据悉，广东省方面希望佛山能成为全省深化行政管理体制改革试点市。

　　中央吸纳多少顺德经验

　　此次中央政府的机构改革方案很大程度上吸取了广东经验，包括佛山顺德的经验。

　　在酝酿这次改革方案前，广东省向中央汇报了这些年行政体制改革的成果，并希望中央能向广东下放一些权力和进行一些行政职能的转变。此后，中央的调研小组数次赴广东调研，都到了佛山，把广东的经验带回北京。佛山方面也派人到北京介绍经验。

　　刘悦伦介绍，中央最后的方案将广东一些比较成熟的经验纳入了其中。例如，食品药品监督的大部制整合，这是从佛山最先开始的；关于工商登记制度的改革，佛山、东莞、深圳、珠海都已经实施了。减少前置审批，只要一登记，当天就可以拿到营业执照；培育社会组织，再向社会组织放权，这是广东这两年一直比较强调的做法，也是佛山的做法。

　　全国人大代表、佛山市市长刘悦伦：

　　大部制改革不怕“割肉”，最怕“翻烧饼”

　　行政体制改革的核心是政府职能转变

　　《中国经济周刊》记者  郭芳  邹锡兰 | 北京报道

　　3月14日，全国人大代表、佛山市市长刘悦伦接受《中国经济周刊》采访，从顺德模式、佛山经验，剖析中央此轮大部制改革。

　　《中国经济周刊》：此次国务院机构改革和职能转变方案有哪些亮点？

　　刘悦伦：亮点一，在机构改革和职能转变当中，更加突出了职能转变，而不是突出机构。

　　这段时间，媒体关注的焦点一直集中在机构改革上，例如，撤并哪些部门，新设哪些部门，相比之下，对政府的职能转变关注较少。但实际上，行政体制改革最核心的问题是政府的职能转变，政府职能如何顺应市场经济体制的要求，如何更好地顺应企业发展的要求，顺应广大人民群众的需求，提供更好的、更加公开、透明、高效、廉洁的公共服务。这个方案突出了政府职能的转变，并使大部制的机构改革服从于职能转变，而不是将重点放在机构的撤并上。

　　有一段时间，我认为历史上的行政体制改革进入了误区，光突出了机构改革本身而没有注重行政体制。若没有考虑清楚哪些职能该转，哪些职能该放，哪些职能该取消，早晚有一天这个机构又会恢复原样。行政管理学上有一个帕金森定律，说的就是行政机构精简、膨胀、再精简、再膨胀的过程。这个方案没有纠缠于机构改革，这是一个亮点。

　　亮点二是放权，向地方放权，向企业放权，向社会放权。

　　向地方放权正是地方政府一直以来的呼吁。一些项目，明明通过了规划，符合规划要求，也不涉及到跨区域的协调，又不用中央政府花一分钱，为什么还要拿到中央政府来审批？大家对这个事情想不清楚。这次就把这些项目审批权向地方政府下放。

　　亮点三是整合权利和整合资源。

　　过去我们管理上会出现一些碎片化的现象，碎片化容易导致重复，也容易出现盲点和漏洞。例如，食品药品的监管，过去由食品药品监督局、卫生局、质监局、工商局等多个部门同时在管，分别在生产领域、流通领域、销售领域各管一套，这就是碎片化管理的典型。但恰恰，食品药品需要的是系统化的监管，覆盖到每一个环节。现在整合职能，成立了统一的监管机构是正确的方向。还有一个比较重要的整合是各种公共资源交易平台的整合，建立统一规范的公共资源交易平台。佛山过去也在整合，但整合得不彻底。现在如果能够把它整合成一个交易平台是好事。

　　亮点四：中央这次总算决定减少专项转移支付和收费。

　　各个省和地方政府都在向中央反映，过去专项转移支付太多，一般性转移支付太少。如果按照中央专项转移支付的要求，地方必须要配套，但实际上地方并没有那么多钱进行配套，最后这个项目做出来可能就是半吊子工程，会出现各种各样的问题。

　　亮点五：提出减少各种评比考核和检查活动。

　　我们觉得上面对我们的考核确实太多了，包括中央政府和省政府对我们的考核，光省政府的考核就有67项，现在广东省已经压缩到了大概七八项，中央政府的考核也不少，这次提出来要减少考核评比，地方肯定欢迎。

　　《中国经济周刊》：此次改革能不能说尽善尽美，有哪些需要注意？

　　刘悦伦：并非十全十美，国家下一步行政体制改革还有几点需要注意：

　　第一，改革应该走群众路线，应该实行开放式的改革，避免关起门来搞改革，避免小圈子的改革，这是我们佛山的经验。佛山在推进行政审批制度改革时，开了多次座谈会争取企业和市民各方面的意见，发了700多份问卷，在此基础上制定的改革方案。我们清理出了所有的政府部门、行政机构及其下属事业单位、群众团体的审批职能，根据群众意见全面彻底清理，然后，再决定进一步减政放权。

　　第二，行政体制改革还有一个大问题没有涉及，那就是行政审批流程的再造，我以为这是一个缺陷。有了机构，有了职能，还必须按一定的程序去执行。过去的流程存在一些问题，例如，不公开、不透明、暗箱操作。佛山现在推行网上审批，要求今年年底90%以上要实现网上审批。我们现在甚至在进行“行政终端机”的试点，市民或企业要办任何事情，都不用去现场，不用与办事员见面，直接通过终端机进行办理，这不仅大幅度地缩短了时间，而且，减少了腐败，因为你根本不需要与办事员面对面。行政审批流程的再造是一篇大文章。行政体制改革应该以行政职能的转变为核心，以机构改革为辅助，同时还应以流程再造为支撑，使得政府的行政只能转变真正实现。

　　第三，我以为，大部制改革今后仍然要围绕着行政职能转变，看准了再干，循序渐进地干。我不主张部门采取很剧烈的改革重组模式。部门改革并不是一个最关键的问题，部门改革必须围绕职能转变的核心来考虑。而且部门改革不应该反复折腾，一旦定好了，应该有一个相对的稳定期。全世界的政府部门特别是发达国家的政府部门，没有两三年就折腾一次的。我们国家的部门改革，20多年已经改了7次，相对多了一点。我建议，这次一旦稳定下来，应该相对稳定一段时间，不应该再过两三年又动。

　　第四，放权以后要注意监管，现在最担心的事情不是推不推得动，不是这些部门肯不肯改，真正怕的是，改革放权之后某些方面管不住了，然后又死灰复燃。权力下放之后要注意监管，要管得住，争取不要走回头路。

　　《中国经济周刊》：很多人认为，机构改革的阻力很大，往往来自于部门利益。您认为改革最大的困难是什么？

　　刘悦伦：大家总以为机构改革和政府职能转变是一个阻力非常大的事情，理由是改革就是割自己的肉，冲破部门利益。这个问题确实存在，但这并不是机构改革和政府职能转变的最大困难。这个困难只要中央政府下决心或者上级政府下决心，都能够推进。

　　自1982年至今，行政体制改革已经到了第7次，有哪一次推不下去？有哪一次造成了很大的社会动荡？1998年的那一次机构改革，力度非常大，很多部门合并之后，涉及到许多人要转岗、退休或再深造培训，但最后都照样推进。如果这个部门的负责人说不想改，把他的位置换掉，他马上就改了；如果说我这个市长不想改，省里面一定要改，我也必须要改。因此，我并不认同说部门利益是机构改革最大的阻力和障碍。

　　真正的难度在于怎样把行政体制改好，把机构改好，把行政职能转变好，既放了权转变了职能同时又没乱。如果说这次没有改好，过了一段时间出现问题和漏洞，然后又“翻烧饼”，行政机构重新膨胀，又恢复到原来的样子，这个改革就失败了。如何实现科学、合理、实事求是的改革和卓有成效的改革，这是最大的难度。

　　现在看来，顺德的机构改革总体上是对路的。当然，我们回去还要对照国家的改革方案继续完善。

　　“大部制改革方案”诞生记

　　《中国经济周刊》记者  王红茹 | 北京报道

　　2008年3月，首轮大部门制改革在万众瞩目中高调启程。无论是整合相同或相近的职能，对政府机构进行综合设置；还是理顺部门之间关系，形成更加精干高效的政府组织结构，都超出了人们之前的想象。

　　2013年3月，新一轮大部制改革再次启动。

　　3月10日，国务院机构改革和职能转变方案(草案)公布，引发各界广泛讨论。3月14日，十二届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革和职能转变方案(下称“机构改革方案”)的决定。

　　曾经参与机构改革方案研究设计的中国行政管理学会副秘书长沈荣华向《中国经济周刊》介绍，2008年机构改革后，新一轮大部制改革就已经开始酝酿。中央机构编制委员会办公室(下称“中编办”)组织力量先对2008年机构改革进行了全面调研和评估，就成绩、问题和改革方向提出了一些设想。

　　改革真正进入议事日程是在2012年4月。据记者了解，当时中编办委托国家行政学院承担机构改革的课题。课题组先后走访相关部委，尤其在2008年进行过大部制改革的国家民用航空局等部门进行调研，了解大部制的现状以及运行中存在的障碍和问题，并将这些问题理顺后进行重新设计，以形成大部制改革的整体框架和思路。半年后，2012年9月底，国家行政学院将该课题成果交付中编办。

　　党的十八大闭幕后，中央政治局常委会决定成立文件起草组，由中编办牵头负责起草改革方案。起草组成员有国务院办公厅、国家发改委、国务院法制办等综合部门的人员，主要是以专家型官员为主。

　　在方案形成过程中，文件起草组就机构改革问题听取了党中央、国务院有关领导同志以及相关部门主要负责同志的意见。就国务院部门转变职能、提高效率、搞好服务问题，召开4个座谈会，听取了20个省级政府或其部门负责同志、10个国务院部门主要负责同志、部分国有和民营企业负责人以及专家学者的意见，还书面征求了党中央、全国人大和国务院46个部门主要负责同志的意见。

　　在一系列紧锣密鼓的安排后，由中编办牵头的机构改革方案草案终于完成，于2月23日通过中共中央政治局会议的讨论，并在2月28日召开的中共十八届二中全会上进行了完善。而改革方案要具有法律效力，最终要经过全国人民代表大会审议通过。

　　对此，国家行政学院教授宋世明向《中国经济周刊》评述道：“这个方案应该说是在党中央领导下群策群力、发扬民主、集思广益、科学决策的结果，凝聚了各方面的智慧。”

　　3月10日，在十二届全国人大一次会议第三次全体会议上，国务委员兼国务院秘书长马凯作关于国务院机构改革和职能转变方案的说明。传说中的新一轮大部制改革方案终于露出真容。

　　此次机构改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少两个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。

　　早期参与课题研究的国家行政学院研究员胡仙芝表示，此次机构改革的几个重点“都具有强烈的社会需求，如铁路的政企分开问题，海洋安全问题，能源安全的国家战略实施问题，以及公共服务和民生中涉及的食品安全、计划生育问题等等。”

　　大部制改革基本完成在2020年？

　　《中国经济周刊》记者  王红茹 | 北京报道

　　改革开放以来，我国分别于1982、1988、1993、1998、2003和2008年进行了6次大规模的政府机构改革。改革一次比一次深刻，一次比一次取得的成效更大。

　　“1+1”要实现“>2”

　　通过历次政府机构改革，政府机构得以精简，组织结构趋于合理，但仍然存在着机构设置重叠，部门职能交叉，业务分工过细，权责配置脱节等问题。尤其是2008年大部制改革后，内部关系没有理顺，新“大部委”中的各个部门之间“貌合神离”的现象比较突出，并未实现1+1>2的改革初衷。

　　一位不愿具名的学者向《中国经济周刊》分析，有的部门，如某局合并到相关部委以后，转为部管局，但仍各干各的，决策没有提到大部层面统筹协调，只是制定规章时通过一下部里。

　　国家行政学院教授、行政文化委员会副会长许耀桐也对此指出：“有的是原班人马直接加入，甚至连办公地点都不在一块，部门之间还是画地为牢，各自为政。即使是合在一起的司处，也就是原来两三个人办公的增加到三四个人在一起工作。这就没有体现大部制改革的基本目的。”

　　在许耀桐看来，实行大部制，就是要体现综合事务、综合协调、综合管理、综合服务，但是，目前权力划分配置和相互制约没有到位。“现在政府机构的权力往往过大，既能决策、又能执行、还能监督。搞大部制就是要实行‘权力三分’，实现权力的协调和制约，但这样的问题并没有解决。”

　　值得肯定的是，本次机构改革和职能转变方案中，不仅体现了机构调整，还有更多的是关于职能转变。在职能转变上，一个重点就是放权。在机构改革方案中，有专门的章节谈到“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”，还专门谈到“充分发挥中央和地方两个积极性”的问题。

　　“这次改革更加注重于那些实行了大部制改革的部门在职能方面的转变，确实减少了职权，加强了宏观性管理，并为今后的大部制改革准备了更大的空间，对大部制改革的顶层设计、全盘谋划、整体把握会进一步加强。”许耀桐说，此次机构改革方案从体制机制上最大限度地给各类市场主体松绑，激发了企业和个人创业的积极性，在以前的机构改革中并不多见。

　　“如果没有大的国际环境的变化，如果国内的局势不出现重大的变化，按照惯例，国务院机构改革年底必须完成。因为国务院机构改革与职能转变是地方改革的风向标，明年省级的机构改革和职能转变就要开始了。”国家行政学院教授宋世明说。

　　不过，目前我国的一些政府管理领域中仍然存在着职能交叉、部门分割、权责不清等问题，需要逐步加以解决。从行业领域看，在农业管理方面，产前、产中、产后管理涉及10多个部门；在文化管理方面，新闻出版和广电合并之后，文化、商标、专利等部门之间仍存在着职能交叉、多头管理现象等等。

　　据此，国家行政学院研究员胡仙芝认为，下一轮机构改革，应继续有选择地探索实行大部门体制，更加注重综合管理。“比如逐步向大农业、大文化、大金融等大职能部门过渡，使相近相关职能尽量由一个部门管理为主。”

　　一步到位，还是循序渐进？

　　鉴于国外经验，有学者提出我国的大部制改革应该“一步到位”，一步减少10个或20个机构。

　　这种有些理想化、简单化的观点，并未得到官方的认同和采纳。中国行政管理学会副秘书长沈荣华向《中国经济周刊》解释说，主要是因为目前我国仍处于转型时期，社会主义市场经济体制正在不断完善的过程中，作为上层建筑的机构改革，既不能滞后，也不必跨越，而应同步。“要根据经济体制的进程，根据我国的实际情况，按照不同时期经济社会发展的需要，稳步推进政府机构改革。”

　　沈荣华认为，经过下一轮大部制改革，我国大部制的机构数量保持在22个左右比较合适。“这个数字是根据我国的国情得出的，同时跟发达市场经济国家相比也基本相当。”

　　由此，许耀桐建议，这次机构改革之后，中央要加大顶层设计和总体规划，不要再“小打小闹”、搞零敲碎打式的机构改革了。“应该是通过几年的较长时间，进行通盘考虑、全面谋划，然后提出系统的改革方案，推动大部制的整体性改革。”

　　据过往经验，政府换届一般是集中进行改革的时机。沈荣华通过《中国经济周刊》建议，如能抓住时机进一步推进改革，整合机构，通过两届政府改革，到2020年建立起由精干大部门组成的政府组织架构。这样的机构设置就可基本稳定下来。

　　专家提出的这个时间点是基于党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，该意见确立了到2020年我国深化行政管理体制改革的指导思想、基本原则、总体目标和主要任务。明确提出“深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。”

　　“到2020年，我国的大部制改革应该能够基本完成。” 沈荣华说。

　　外国政府有多少部门？

　　从世界范围看，各国政府部门(国外通称“内阁部门”)设置主要涵盖政务、经济、社会三大类部门，但部门设置数量不尽相同。数量多的在30个左右，如巴西和墨西哥25个、马来西亚27个、南非28个、新西兰35个，印度多达49个。数量少的，政府主要由精干的大部门组成，部门数量一般在16个左右，如英国和澳大利亚18个、俄罗斯16个、美国和法国是15个、德国14个、日本11个、瑞典10个，瑞士则只有8个。

　　据专家介绍，大多数国家的大部制都是逐步实现的，都经历了一个机构整合、形成框架和逐步完善的过程。但也有一些国家是一步到位的。比如，澳大利亚1987年从28个减少到18个，日本2001年从23个部门减少到11个。

　　日本、澳大利亚等少数国家之所以能够一步到位，在中国行政管理学会副秘书长沈荣华看来，“其前提条件是市场经济比较成熟、政府职能比较定型，所以可以做到。”

　　国务院机构如何设置

　　部

　　作为机构名称，在政府机构系统中特指国务院履行行政管理职能的组成部门，如此次改革中被撤并的卫生部

　　委

　　作为机构名称，是委员会的简称。用“委”作为名称的机构，其管理的内容具有一定的综合性，如此次改革中新组建的国家卫生和计划生育委员会

　　行

　　作为机构名称，国务院组成部门中特指中国人民银行

　　署

　　作为机构名称，主要用于国务院的组成部门和直属机构，如作为国务院组成部门的审计署、此次改革中被撤并的新闻出版总署

　　办

　　作为机构名称，是办公厅的简称

　　议事协调机构的办事机构也称“办”，如国务院扶贫办

　　局

　　作为机构名称，主要用于国务院直属机构，如国家统计局

　　国务院部门的内设机构，有的也称局，如此次改革中组建的、由交通运输部管理的国家铁路局

　　总局

　　作为机构名称，主要用于国务院直属机构，如国家税务总局、此次改革中新组建的国家食品药品监督管理总局