走不通的“先污染后治理”

　　闫小青 北京报道

　　对话胡静

　　Q＝《中国周刊》

　　A ＝胡静(中国政法大学环境资源法研究所副所长)

　　致命的环境问题

　　Q：我们现在似乎正处在一个敏感期：环境问题日益突出，公民维权意识日益增强。

　　A：治理空气污染已经成了人们关心的“头等大事”。去年PM2.5数据的公开就像是一场革命，让政府把空气治污提上日程。当然，这也正在逐渐成为市民的共识与努力。

　　Q：最近潘石屹在呼吁《清洁空气法案》，它和我们现行的《大气污染防治法》有什么区别？

　　A：《清洁空气法》其实是美国的称呼，和我们的《大气污染防治法》在环境监测和管理上没有特别明显的区别。我更看重的一点其实是在人文方面的差异。空气的质量标准就应该以人的承受能力作为最基本的考虑因素，这被称为环境基准，也就是对环境污染人产生不良影响的最大临界值。任何人都能感觉到，我们早就超出了那个临界值，甚至到了危害生命的程度。环境问题都到了致命的程度，我们就不得不去想一想现行的法律体现的是不是人民的意志。

　　Q： “立法”能更好解决雾霾天气？

　　A：现行的污染防治单行法已经有六部，体系很健全，条款也相对严苛，但是人们的生存环境却在一天一天的恶化。你说到雾霾天气，其实《大气污染防治法》是在2000年就已经修订的，据我所知，环科院也有专门的立项修改这部法律，成效微乎其微。什么原因？说明解决环境问题的关键并不是单纯的立法，而是执法。不可否认，我国国家的经济发展成果令世界瞩目，但我们也为此付出巨大代价。原因固然是多方面的，但主要是环境违法成本非常低，导致一些污染企业肆无忌惮。还有一个很重要的原因就是地方政府为保证GDP的增长，纵容环境违法行为，甚至为环境违法企业保驾护航。

　　Q：执法的困难是什么？

　　A：我们国家环境法执行最终要靠地方环保部门。我们到地方去调研发现流行一种说法，不是按章办事，而是“按长办事”，环保部门根据乡长县长市长的要求制定规则、执行监管。地方环保部门抱怨执法难，有官员因为环境执法被上级领导排挤、甚至被罢免的。这样一来，地方政府就成了环保部门严格执法的最大制约因素，直白地说，原本应该是看林人角色的环保部门成了环境的盗猎者。这我们就要去追问，地方政府为什么会有破坏环境以求经济效益的积极性呢？如果这种现象仅仅是个别地方那另当别论，但是这是普遍现象，甚至成了共识。那我们就不能单单从地方政府一个方面来考虑。

　　中央是承认地方政府是地方经济利益和环境利益的代表，而不是单纯中央利益在地方的代表，既然他代表经济利益，就必须有一些经济上的激励机制。

　　为何难逃“先污染后治理”

　　Q：经济的激励为何难以推行？

　　A：这实际上必须要说到现代国家制度中契约意识的建立。我们国家的激励方式主要是从政绩的角度，比如城市评优，这当然是一个方面的激励，但力度不够。这一点上美国的经验就是可以借鉴的，联邦政府推进某项环保政策时要相应地给州政府财政支持和环境工程立项。简而言之，这样的激励机制下，中央和地方之间就不仅仅是中央集权自上而下的权力关系，还有经济利益和发展的联系，这种关联体现的就是契约意识。不是经济激励推行难度大，而是我们的执政方式还没有契约意识的概念。

　　其实，这样的经验早就有专家提交过提案，如果受到重视，我们对于环境问题的觉醒完全可以早上十年，甚至不必经历如今的雾霾天气。可以说，政策执行上的偏差让我们的环境付出了重大的代价。

　　Q：西方社会也曾为环境付出巨大代价，这是经济发展的必经之路吗？

　　A：先污染后治理是有特定的历史阶段的。工业革命后，西方国家对环境问题的了解、技术上的支持是有局限的。日本学界普遍承认“先污染后治理”的发展方式给其社会和公众造成的损害是惨痛的，所付出的代价比事前污染防治投资高得多。我们研究所经常会接到地方的项目研究委托，居民区因工厂污染搬迁、政府因受污染土地赔偿开发商上亿元都是稀松平常的事情。

　　这些钱如果用来提前预防污染效果又会是怎么呢？往好处说，我们是边污染边治理，一方面人为地不断排放污染物，另一方面又在大把的花钱在治理。实际上，有这么多国家的前车之鉴我们完全可以避开这条路。我们面对环境问题比西方国家晚了一百年，虽然有大把的经验和技术可以借鉴，但还是没能逃出“先污染后治理”的那条老路。

　　走不通的“老路”

　　Q：现实证明，西方国家虽然“先污染后治理”，但现在环境问题解决得还不错。我们重走这条路，也能得到良好的效果吗？

　　A：在中国，若我们再走西方国家走过的老路，付出的可能就不仅仅是国家财政上的超额支付。钱的损失是可以衡量的，但是时代的差异，我们所依存的生态环境已经脆弱到濒临崩溃。

　　如今的雾霾天气其实就是高污染GDP的代价，利益都被那些排污企业拿走了，而看不见的受害者就是普通公民。有很多理论推算说，在污染排放峰值到来之前，“生态泡沫”就要提前破裂了。那么生存在这个泡沫中的每一分子每时每刻都在为环境污染付出代价，今天才意识到其实已经是很晚了。

　　Q：过去的很长时间里，人们为何会对生存空间如此麻木？

　　A：症结所在说到底还是法律。过去几十年，我国保护生活环境和生态环境方面的法律更多强调国家的职责，企业的责任。而公民的参与非常少，公民只有和污染斗争的权利，却从来没有从公民的角度宣告环境权。

　　为公民环境权立法最重要的是将之写入宪法，在国家尊重和保护人权的规定中占有一席之地，或对环境保护法进行修改，加入公民环境权条款。

　　去年一年，人们对空气问题的关注和争论并不是没有成效的，今年“两会”后，环境权就有望写入《宪法》。就是“中华人民共和国赋予公民享有健康空气的权利”这样的一句话，意义却是深远的。

　　Q：环境权写入《宪法》到底能给公民带来什么？

　　A：环境权写入《宪法》其实就是把本来属于公民的权利明确，从学理上讲，环境权属于第三代人权的范畴，已经讨论多年。而单从公民角度看，这是一种权利意识的提高。当然，在污染维权的切实操作中，环境权就是受害者维权的重要标准。15年前，中国政法大学法学院成立“污染受害者法律帮助中心”，过去我们受理的污染受害者诉讼中有超过50% 的案件结果是未决。未决的原因很多，有的时候根本立不了案，即使立了案，不开庭不审理诉讼过期，更多情况是开了庭但是法院一直没有判。我们在为这些污染受害者提供法律援助时，最大难处就是没有法律可以依据。环境权一旦写入宪法，就会成为公民维权的重要法律依据。