复杂的分家智慧
文_本刊记者 舒炜
3月。山雨欲来风满楼。
北京复兴路10号，军事博物馆对面的铁道部大院在雾霾下却愈发模糊不清，这里进进出出的人步子迈得很快，也很大。不知他们有没有想过，今后，谁会离开，谁能留下？一部《红楼梦》，草蛇灰线，伏笔千里。铁道部这样大的一场改革，自然也是步步惊心。几十年来，铁路行业一方面取得了非常大的成绩，另一方面也积累了一系列的矛盾。
铁改之争，步步虐心
正月二十三，张明春在火车上度过了自己50岁的生日。
在得知铁道部可能要撤并后，张明春的第一反应是：“如果撤了，成为公司，会不会裁员，以往国企改革大量裁员。”
“一线到处缺员，还会裁员？除非你不是一线的，就算不是一线的，只会去一线工作，也不会让你回家的。”张明春的儿子也在铁路上工作，在旁劝了两句。
张明春是个老实人，在他从事铁路工作的20多年时间里，这是铁路第三次大动作的“改革”。“第一次是铁道部把建设工程局和机车车辆厂划归独立自主来经营；第二次是刘志军搞的，撤消铁路分局，合并为大站段。但在我们看来，换汤不换药。”
“我早该意识到的，除开2011年的内部机构调整，中国铁通、中国铁路物资总公司、铁路院校和司法机关不都是在慢慢剥离吗？”张明春很爱铁路，也愿意回忆过去的荣光，他有点痛心地说，“这是一个抽茧剥丝的过程，或许，下一步就是裁员。”
不过在中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹看来，“之前一些内部改革的目的就是为自己赢得时间，延缓体制改革的步伐。某种程度上，是在维护其垄断的合法性。”
铁道部悄然在加快自身动作。今年1月，铁道部多个局级岗位负责人发生变动，是盛光祖自2011年2月份走马上任铁道部部长以来“动静最大的一次”。
上海局局长安路生奔赴铁科院，南昌局局长郭竹学调任上海，西安局局长汪亚平转任武汉……“按照以往的惯例，新部长上台之后，才会有这种较大的人事变动，现在此事提前进行，释放出的信号十分强烈。”内部人士称。
有消息人士披露，决策层并不认为铁道部能够自发完成改革，此前关于铁路体制改革的课题都主要由国家发改委牵头来完成。2008年，交通部、民航总局和国家邮政总局合组交通运输部，铁道部却依然独立。细心的人应该还记得，时任国务委员兼国务院秘书长的华建敏在解释机构改革方案时，意味深长地说了一句：“考虑到我国铁路建设和管理的特殊性，保留铁道部。同时，要继续推进改革。”
对铁道部并入交通部的呼声，刘志军当时是持反对态度的。然而5年之后，铁道部改革的时机已然成熟，盛光祖在今年“两会”上，明确表示自己支持大部制改革。
但有一种较为激进的看法则认为，“铁道部重组是巨大的负债压力所造成的，如果不重组，那么几代铁路工人都无法还清这些天文数字的债务，所以它们才会那么积极。”
3月10日，铁道部改革方案正式公布，时任中央政治局委员、国务委员、国务院秘书长马凯对此作了详尽说明，和之前的预测并不完全相同。
其中最受关注的铁路总公司是不是归国资委管，官方并无定论。全国政协委员、宁夏回族自治区政协主席齐同生透露，铁路总公司因为规模庞大，职能重要，很可能直接归国务院管，不是归国资委管。
4天后，全国人大表决通过机构改革方案，明确了中国铁路总公司的出资人是财政部。不久，中央更明确了中国铁路总公司为正部级，而国家铁路局则为副部级。
就在方案公布前几天，已有不少铁路职工在铁道部大门前合影留念，而这一次，门口的武警并没有阻拦。
等级森严，管理最痛
“铁道部的问题，归根到底是管理机制的问题。”冯勇最近正在读《旧制度与大革命》，对改革有点自己的体会，“其他行业只要稳住重点岗位重点人物就八九不离十，但铁路不行，几十万人的庞大系统必须如钟表一样精密准确地配合才能正常运转。上上下下任何一环配合不到家就要出事，而且是大事。”
“公允地说，铁道部这些年还是有很多进步的。”苏万松离开铁路还不到3年，他曾是昆明铁路局的一名列车员。他长叹了一口气，“在以前列车员都被别人叫‘列车爷’，以权谋私很严重啊。一个老师傅曾给我说过，95年以前，他的工资基本不动，一年可以挣五六万元，因为以前基本没有正规物流业，只要能从沿海带东西到内地，就能挣钱，但现在谁还敢？”
苏万松拿出一本相关奖惩制度的发黄小册子，里面是条条框框，密密麻麻，“根深蒂固的东西很难改动的。大家都说铁路是铁老大，老大的规矩最大。不能说分‘三六九等’吧，但用‘等级森严’来形容是一点都不过分。”
他给记者举了个例子，每个铁路分局下面有站段，段下设车间，车间分班组。“俗话说，站段辖一省，车间管一市。我们以前的段长、车间主任就是真的‘土皇帝’。评先进，几乎都是他们直接拍板；副主任以下的都随便安置，懂业务的都靠边站了。”
记者发现，在今年“两会”上，铁路系统人大代表有18名，除开郑州铁路局马寨站站长郅慧，成都铁路局凯里工务段某工长邰顺军外，其余16人全是地方铁路局的副局长级别以上。“这样的人大代表怎么代表基层铁路职工心声？而这样的情况早就‘约定俗成’了。”苏万松虽已身在事外，依然非常不悦。
冯勇则说，铁路上鼓励技术革新，但又规定来自基层的创新建议，一律都要通过一层又一层的机构上报，集中由铁道部统一审查。然后是立项，再是批准下达，最后才能开始试验。
“嘿嘿，你不吃酸的，我不吃辣的，铁路系统层级上本来就是各有侧重的。”他干笑了两声，“创新建议没有过五关、斩六将的本领，再碰不到千载难逢的机遇，说不准就给丢到废纸篓里去了。就算通过了吧，铁路有严格的责任机制，车辆不论在那里出了临修事故，批准这个项目的领导自身就难辞其咎。但相反，却没有相应的奖励机制。更可气的是，这变成一些单位理直气壮，拒绝自主创新的搪塞理由。”
“我认识一个经验丰富的老火车司机，他曾提出一套操纵技术方案，如果实行，部里每年可省下天价燃油费。但靠材料备品采购赚取回扣的某些人会怎么想？最后，这个老司机被排挤去当列车员了。”苏万松也是直言不讳。
在铁路系统内部，项目招投标一直是个腐败重灾区，过去铁路工程招投标常年存在自成体系、管办不分以及违规插手干预、围标串标等问题。刘志军案发后，铁路系统撤销自办的所有工程招投标交易市场，把铁路工程招投标全部推入地方公共资源交易市场，实行管办分离，被业内人士称为“从形式上消除人为干预的基本条件”。
一名接近铁道部高层的消息人士告诉记者：“刘志军案，无疑让铁道部在各个层面扣减了很多分，之前的成就全部被忽视了。”
与此同时，铁道部相关司局和地方铁路局领导屡曝被查。据统计，2010年10月至2011年2月，铁路系统就有8名高官落马，已然成为各部委系统腐败易发之首，这个被认为是“计划经济最后的一个堡垒”更加风雨飘摇。
据中国社科院法学研究所发布的2013年度《法治蓝皮书》调查显示，2012年，政府在 “信息公开”方面，59个国务院部门中得分超过50分的仅有22个，铁道部连30分都不到。
大交通部，何时真“大”
“对于机构改革，我完全赞同。但是，之前定下的项目会不会因为‘机构改革没人拍板’而搁置？这些是我最担心的事情。”甘肃省省长助理、庆阳市委书记夏红民眉头紧锁。
庆阳人盼望已久的、连接陕甘宁三省区的银西铁路原定今年开工，就在开工建设的节骨眼上，铁道部却被撤销了。
按最新的方案，铁道部职能有两部分都和交通部有关。不少人却很担心：“一向不涉足市场的交通部在对民航的管理上已经很吃力，昆明长水机场事件就是一记警钟。今后还要管铁路上的事，估计够呛。”
“仅仅是形式上讲铁道部并入交通运输部，并不能解决铁道部自身存在的一些问题，尤其是最突出的两项：政企不分和庞大债务。”王梦恕抛出了自己的立场。
“自最近5年来看，从交通部及至交通运输部的更名，其在外界看来并没有达到预期，实际上没有任何变化，还是按照原来的体制模式来运作。”交通部一名高官曾公开表示。
从理论上说，民航局和交通部现在仍然是两个独立法人，如果民航出现问题，责任还是由民航局来承担，没有交通部的事。在前述那名高官看来，因为各部委的利益格局难以打破，很多核心权力不愿上交；其次是大交通部的职能和机构设置没有到位，让改革难以推动。
“末代部长”盛光祖在十八大上已经卸任中央委员，目前虽然出任了中国铁路总公司一把手，但外界普遍认为：这个与铁道部同岁的“盛总”年龄在那里，很可能只是一个过渡性人物。
“业内最担心的是，今后铁路发展很可能不再兼顾地区间的公平。”有专家表示，“在日本铁路民营化改革前，国铁因为要兼顾各地区铁路的公平性，维持了大量亏损严重的线路。改革后，为了提高收益，各公司大量裁撤地方铁路线路，仅1995年就废除了83条特定地方交通线，给当地居民生活带来不便。”
虽然交通部长杨传堂坚称：“铁道部并入交通部后，对价格本身影响不大。”但不少专家仍担忧，公司化运作的铁路公司，将失去政府的公益性属性，面向市场要效益，该涨价涨价，不挣钱的线路停运，取消学生票半价，公益性亏损项目会越来越少。毕竟，盛光祖早已开口：“今后将按市场定价。”
其实相对客运涨价，货运涨价更是专家们更为担忧的。王梦恕就直言不讳：“不说货运涨多少，现在每吨\公里涨1.5分就不得了，全国物价都要调。它一动动全国。既然市场化就没有人情了，以经济为主，该涨就涨。”
红利？成本？你要哪样
“别只顾着之前的票价便宜了，计划经济时的红利，终归是计划的，高度垄断的产物。”有专家告诉记者，“今后充分市场化后，之前的红利就只是‘蝇头小利’。铁道部的改革给人民所带来的实质性好处，即将在未来的生活中慢慢体现。”
他给记者举了一个例子，过去吃大锅饭，在一段时间内人人都觉得生活还过得去，但长期下去，就产生了诸多矛盾。而今改革开放的成果，让人们都轻松达到温饱，更朝小康进发。改，自然比不改要好。
但另一种观点却认为，我们目前所享受或感知的市场化改革红利，都是源自开放市场下的竞争。但铁路系统历来就是一个封闭的市场，改革的红利至少在短期内，是肯定体现不出来的。老百姓承受了过多的改革成本，却迟迟等不来改革红利。
完全的市场主体是要追逐利润的，针对注册资本为10360亿元的中国铁路总公司，北京交通大学经济管理学院教授赵坚就委婉表示，“如果仅仅是新设立一个管理18个路局的高度垄断的铁路运输总公司，这样的改革对焕发铁路运输企业的活力几乎毫无作用”。
“改革成本应该是个天文数字，但铁路总公司会不会沿袭铁老大过去高度垄断的局面，不好说。诸如之前的电力改革模式，接二连三的垄断指责，正挟民意汹涌而来，搅浑一池春水。”有评论人士指出，成立公司不一定意味着市场化完成，反而是一种艰难的开始，又如中石油、中石化等公司的“珠玉在前”。“他们还不是需要发改委进行国家定价？”
铁路改革照样殊途同归。一般说来，在市场化发展趋势下，更多的放权，激活配置资源，优化资源，提升资源使用的效率，正是其破题之意。在这个时候，让我们看看哪些是改革的伪成本、哪些成本是寻租的幌子、哪些成本又是回避矛盾的万金油。分析人士认为，从当年的国企改革到金融机构改革，从医改到教育改革，未必所有人都当得起最初的“被实验者”。
十八大以来，李克强多次就改革做出论述，指出改革是中国的最大“红利”。而国务院此次也是明确要求：铁路总公司组建后，不增加铁路改革成本。
国家发改委综合运输研究所所长郭小碚认为，分拆铁道部只是政府层面的改革， 是铁路改革的第一步，铁路如何走向市场参与竞争才是改革的核心所在。
“今后地方政府和铁路上的关系也会有微妙变化，至少不再是过去的单边有所求了，省一级的交通主管部门在地方铁路上很可能会有一定话语权。”西部某省交通厅官员在记者面前表现得很乐观。但他的同事却不这么看，“铁路总公司也好，国家铁路局也罢，核心定价权是在发改委，新建铁路审批权也是在发改委。你莫天真，不要把一个地方交通厅的本事看得通天了。”
但相对于各个机构之间的“争权夺利”，冯勇则更愿意看到积极的一面：“铁路总公司除了完善公司结构，更要转变观念，提高自己的服务质量。如果真做到了市场化下的高度透明，那么铁路系统这几年给人们造成的贪腐形象定将有所改观。刘志军那一档子事嘛！过去以为会随着时间烟消云散，但现在看起来，不在整个系统上动真格，大家可真的‘忘不了’，至少每年春运都要翻出来，拿你说事了。”(文中部分人物为化名)
铁道部为何屡遭骂名
文_本刊记者 舒炜
“铁道部也不容易，谁没坐过火车？在拆分之际，说一声谢谢铁道部。”
3月11日，浙江省委宣传部常务副部长胡坚在微博上发出了这句意味深长的话，引起粉丝近千条回应，其中不乏淡淡的感怀。
一直以来，民间关于铁道部的非议不绝于耳，特别是7·23动车事故发生之后，舆论将铁道部至于聚光灯之下，改革的呼声达到了前所未有的高度。巨大的争议之下，铁道部则恪守“沉默是金”的原则。
评论员张毅认为：“这两年铁道部被妖魔化了，有些不公平。当成千上万人享受高铁的快捷舒适之时，应该感谢铁道部的建设者！”
“你越不解释，大家会认为你理亏气短；但越去解释，很可能越描越黑。”有专家提出，“大家一直都忽视了，同样的距离，选择火车永远是最便宜的(动车除外，本刊注)！”
值得正视的一个问题是，铁道部的服务对象，和民航、汽车不同，绝大多数都是消费能力相对较低的普通人，这也是它一直以来的公益属性所决定。
有铁路内部人士向记者透露，近年来铁路生产建设成本、原材料成本随着物价的上涨而不断增长，铁道部自身压力很大。同时铁路职工收入与周边行业差距的不断扩大也引起很多不满。据资料显示，美国铁路系统公共运输方面是政府财政承担，并且是以货运为主，货运总收入占美国铁路总收入的96%；私人资本进入英国铁路系统后，英国迅速成为全世界火车票价最高的国家。
中国铁路运输主业的增收有限，火车票价常年不涨根本上制约了铁路行业的收入，只能靠政府输血维持，欠债也是在所难免。“像青藏铁路、宜万铁路这种，靠客运收回成本，几乎是不可能的。”冯勇愤愤不平，“票价十几年没涨，在其他行业是不可想象的。红利让全国人民共享了，但骂名却让铁道部全部承担了，这公平吗？”
取消火车票强制险、退票费从20%降到5%、“天价盒饭”不再“天价”、非节假日实行高铁票价折扣……这些年来，铁道部一直在进行小心翼翼的改革。但事实上，退票费降了，有人担心更方便黄牛党操作；开放网上购票了，有人抱怨自己不懂上网，不会买票；实名制购票了，有人又害怕没带身份证上不了车……“改不改，改多改少，一样遭骂！”冯勇感觉到很委屈。
“有些网民很情绪化，用最严的尺度要求别人，用最宽的尺度善待自己。”教育学者熊丙奇举例说，一个戴着口罩燃放烟花者说自己有高度的环保意识。
观察人士指出：“被妖魔化的铁道部，很像一些基层官员，或者说是中国足球。谁不开心，都要去踩它一下，并且还能得到大多数网友的‘一边倒支持’。
不管如何，新一轮国务院机构改革暂时脱下了铁道部“妖魔化”的外衣，但新成立的中国铁路总公司和国家铁路局，谁会继承被抨击和妖魔化的衣钵？在记者采访中的不少人认为，“很可能会是多骂企业，少怪政府。”但对于今后，新问题很可能才刚开始。
