缅甸政改中的中缅关系

　　中国在地缘政治、能源供应、边界安全等方面对缅甸的重要战略意义并未因此有实质性的改变，中缅两国对彼此的战略需求将长期存在

　　文 | 杜继峰(中国社科院亚太与全球战略研究院副研究员)

　　自2011年3月缅甸新政府组成，完成了国家的权力交接，随即开始政治改革。与此同时，缅甸政府也开始对外交政策进行调整，缅甸与美国为首的西方国家之间的双边关系也随之“解冻”，双方高层互访不断，西方国家纷纷取消或放松对缅甸实施了20多年的经济制裁。缅甸同时改变过去对中国“一边倒”的外交政策，对中美缅三角关系进行“再平衡”。

　　在缅甸和以美国为首的西方国家逐步接近的同时，中缅关系在一些具体事务上也出现过波折。2011年9月30日，缅甸总统吴登盛致信缅甸联邦议会，宣布根据“人民的意愿和要求”在其任期内停建中缅两国合作建设的密松大坝。这座大坝预计投资36亿美元，如能在2019年完工，将成为缅甸的第二大坝。

　　在缅甸宣布停建密松大坝建设后，缅甸总统吴登盛会晤中国大使对此作了解释并派出外长前往北京，与习近平和中国外长就相关议题进行会晤。

　　那么，应如何看待现阶段中缅双边关系现状和未来发展前景呢？

　　缅甸的打算

　　应该承认，缅甸对中国迅速崛起的忧虑是缅甸调整外交中心的一个重要考量。缅甸历史上始终存在对华戒备心理，中国经济实力迅速增长引发了缅甸更多忧虑。

　　中缅贸易额增长迅速，但贸易结构严重失衡。缅甸主要向中国出口木材、油气、矿产、玉石等资源性产品，从中国进口大量工业制成品。缅甸担心中国工业品的涌入会冲击其脆弱的民族工业。中缅关系的“蜜月期”正是西方对缅采取孤立和制裁的时期。在新形势下，缅甸政府希望通过向西方靠拢以此摆脱对中国的过度依赖。

　　缅甸外交重心调整的主要目的在于实行多元外交，摆脱对中国经济上的过多依赖。但中国在地缘政治、边境与能源安全等方面对缅甸的重要战略意义并未因缅甸对外关系的调整有任何实质性的改变，同时中国自身在缅甸已存在着重大经济利益，也不会轻易放弃缅甸，中缅两国对彼此的战略需求将长期存在。

　　2011年5月2日，缅甸总统吴登盛率团对中国进行国事访问，这是他就任总统两个月内首次出访东南亚之外的国家。5月27日，两国元首一致同意将两国关系提升为“全面战略合作伙伴关系”。这是中缅双边关系在缅甸实行政治改革和逐步向西方靠拢的背景下对处于战略调整期的中缅关系进行的重新定位。

　　西方国家将对缅甸的经济制裁作为其对缅甸施压的主要手段。因此，对缅甸的制裁难以在短期内完全取消。由于中国是缅甸最强大的邻国，缅甸政治转型和外交调整仍需要中国的帮助和支持。在经济上，缅甸也需要中国资金、技术和市场，中国改革开放以来长期稳定发展的成功经验对缅甸也很有吸引力，两国快速发展的经贸关系将成为两国关系稳定的主要推动力。因此，缅甸维持对华友好的基本外交格局不会产生实质性变化。

　　对华维持友好合作关系并不意味着缅甸只发展同中国的关系，缅甸已意识到过去那种完全依靠中国的做法并不符合缅甸的国家利益，中国也属于发展中国家，无法满足缅甸所有的需要，国家利益最大化的现实需要促使缅甸在坚持对华友好的同时坚持大国再平衡战略。同时，与西方国家关系的改善，也为缅甸发展多元外交提供了可能。

　　但大国再平衡并不意味着等距离外交，并不表明缅甸会和所有大国保持同等距离。由于中国对缅甸经济影响力最大，缅甸自身对中国的依赖也最深，中国在缅甸的这种特殊地位决定了缅甸的对外多元化战略必然要以中国为依托。

　　中国一方面应坚持和发展同缅甸的友好关系的既定方针，同时也要对中缅关系未来发展存在的种种不确定因素做好应对之策。

　　中美之间的缅甸

　　首先，缅甸国内关于政治改革的分歧与争论，不仅直接影响缅甸政局，也会对中缅关系产生深远影响。

　　缅甸实行政治改革以来，缅甸政府内部就政治改革的相关议题一直存在着巨大分歧，形成以总统吴登盛为首的“改革派”和以副总统丁昂敏乌为首的“保守派”两大阵营。

　　2012年7月1日，丁昂敏乌因“健康原因”辞去副总统一职。8月15日支持改革的前海军司令年吞被选为副总统。但缅甸政府内部的权力斗争并未就此平息。

　　7月5日，执政的联邦巩固与发展党中央执行委员、仰光前市长昂丁林在接受一家中国媒体记者采访时对联合国、缅甸领导人和昂山素季发表了一些敏感的“攻击性”言论，引起轩然大波。在舆论的压力下，联邦巩固与发展党中央不得不对其言论进行调查。

　　8月27日，缅甸总统吴登盛宣布对政府进行重大改组，包括反对媒体自由的保守派宣传部长觉山在内的9名内阁部长被撤职，新增15名拥护改革的副部长。另外吴登盛还表示要在总统办公室设置运输部、金融部、经济发展部、工业部等4个部长级职务，均由改革派人士担任部长。

　　缅甸政府内部的分歧和矛盾说明缅甸的改革并非“不可逆转”，存在调整和变化的现实可能。缅甸政局的任何异动都会对调整中的中缅关系产生影响。

　　其次，美缅关系的逐步调整和缅甸大国再平衡战略，是影响中缅关系发展的另一重要因素。

　　缅甸军政府执政时期，美国对缅甸一直实行孤立和制裁政策。奥巴马执政后，在调整美国战略重心和“重返东南亚”的背景下，美对缅政策开始从单边孤立、制裁走向制裁和接触并用的“双轨”政策。

　　政治上，美国加强了美缅之间的高层对话，强化与缅甸反对派的联系。美国还注重发挥东盟在促进缅甸改革中的重要作用，强调美国与澳大利亚、欧盟、加拿大盟友及东盟在缅甸事务上的协调与合作。利用美国--东盟领导人峰会等合作机制，向缅甸施压。

　　美国还利用对缅援助项目对缅甸社会施加政治影响力。美国的援助对象主要是缅甸境内活动的非政府组织、边远地区的少数族裔以及境外流亡的难民及政治流亡者。援助主要项目集中于目前人道主义救助及促进缅甸公民社会与社区发展。

　　随着缅甸政治改革进程的不断深入，美国势必进一步加强与缅高层互动，美缅双边关系也将被进一步提升，以奥巴马首次访问缅甸为标志，美缅两国高层之间的接触还会进一步强化。奥巴马连任之后的首次出访即选择包括缅甸在内的亚太三国，其主要目的不仅是力图大肆渲染美国对缅甸民主改革的支持，同时也暗示在其新任期内亚洲将是美国外交战略的核心。

　　一个繁荣的缅甸对中国的稳定至关重要，中美两国在此问题上存在共识，具有一定的外交合作空间。但同时，美国大举进军缅甸不仅可能削弱中国在缅甸的经济地位和原有优势，也将直接影响到中国西南边疆安全、能源供应通道安全及地缘政治安全。

　　克钦战争影响中缅边境稳定

　　边境安全仍将是中缅关系中十分敏感的因素。中缅边境线长约2185公里，其中滇缅段为1997公里。云南边境民族佤族、傣族(缅甸称为掸族)、景颇族(缅甸称为克钦族)等多个少数民族与缅甸北部的少数民族同宗，跨境往来密切。

　　现阶段，缅甸政府和少数民族武装的矛盾主要集中于与克钦独立军之间，克钦独立军的活动范围主要集中在与中国云南相邻的缅甸克钦邦内，双方间的武装冲突势必对中国南疆的边境安全产生直接影响。而缅甸开始政治改革后，缅甸政府与各少数民族间的关系喜忧参半。

　　缅甸政治改革不仅是缅甸自身发展经济和获得政权合法性的需要，也是对国际和地区形势变化的自然反应，是内外因共同作用的结果。在政治改革的大背景下，缅甸对外交政策作出相应调整，向美国为首的西方国家靠拢，中缅关系不可避免地受到一定影响和冲击，但中国在地缘政治、能源供应、边界安全等方面对缅甸的重要战略意义并未因此有实质性的改变，中缅两国对彼此的战略需求将长期存在。

　　缅甸的对华政策在保持既有延续性的同时，也会随形势的要求出现一些变化和调整，缅甸的中国政策将以寻求改变对中国的过度依赖，继续开展大国平衡的“多元外交”为主要特点。