没娘的城管

　　5月31日，延安城管队协管员景鼎文双脚飞踩街边商户，“延安城管”一夜爆红；

　　6月15日，武汉城管队员桂文静、杨希“体验摆摊”被曝光，“换位思考”成为流行词；

　　6月16日，北京城管队协管保安员在执法中被多名商贩围殴，头部中拳，倒地不起；

　　6月18日，武汉市城管局针对“城管摆摊”再次召开媒体通气会。面对社会各界的质疑，武汉市城管局新闻宣传负责人叶志卫说：“我们强力管理摊贩，说我们暴力！我们采取眼神、鲜花、体验等形式，又说我们作秀。你们到底要我们怎么做？”

　　“打砸抢，以前差不多就是这么回事”

　　——2008年，百度百科中的“城管”词条被网友更改、演绎为：“形容词：形容残暴、血腥、恐怖……”

　　打人，被打，潜伏……在过去的十多天里，“城管”占据网络、报端。一边是执法不力，一边是暴力执法，这也是城管建立十几年来的一个缩影，执法者与违法者的矛盾冲突不断，从未调和。

　　“说到底，我们城管就像没娘的孩子，没人管，没人疼。”罗君(应采访对象要求，本文中城管队员均为化名)今年54岁，已经过了可以“内退”的年龄，1998年12月1日，从北京市城管监察大队正式上街执法的那一天起，他就是一名城管队员。

　　城管监察大队的前身，是市容监察大队。1984年，罗君加入市容监察大队，一干就是十几年。直到1998年，市容监察大队与工商局部分机构合并，改名“城管监察大队”。

　　这一合并，是城市行政管理体制改革的产物。国家行政学院法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长杨小军曾撰文指出，工商、市容、城建等多部门存在多头执法、交叉执法等弊端，城管执法体制集中部分行政职权于一个机构统一行使，正好解决这一问题。

　　成立城管机构，也有法律依据支持，如《行政处罚法》规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》等文件，也印证了城管机构的合法性。

　　然而在城管实际组建过程中，却遭遇到体制冲突的掣肘。本应成为行政机关的“城管”，却成了事业单位。

　　“当时没人说得清，城管到底是什么，我们这些城管队员到底是公务员，是事业编，还是参公人员？”带着这样不明不白的身份，罗君和其他队员开始上街执法。

　　罗君的具体工作，其实与市容监察大队时并没有什么改变，查抄无照商贩是他的主要工作。按照罗君的说法，城管的执法并无规则可言，“按现在的话说，就是野蛮执法。”

　　2008年，百度百科中的“城管”词条被网友更改，“城管”的释义被演绎为“①名词：专门欺压弱势群体的黑社会组织。②形容词：形容残暴、血腥、恐怖。③动词：等同于打、砸、抢……”

　　听到这一表述，罗君笑了：“打砸抢，以前差不多就是这么回事。”

　　“就是政府出钱雇了一帮挨骂的”

　　——站在人来人往的大街上，他发现自己的一身“官衣”，远没有警察的好使

　　2006年8月11日下午，成为城管执法的转折点，北京市海淀区城管副分队长李志强在对无照商贩崔英杰查处时，遭遇暴力抗法，被刺中颈部而死。这是北京城管成立8年来，首位因公殉职的城管执法人员。

　　崔英杰最终被判死缓，这一判罚也被媒体称为“尴尬的正义”。正是这种尴尬，成为城管执法从刚性转向柔性的契机。

　　2008年，奥运会将近，规范城管执法之声日盛，尤其是北京市开始对城管执法提出更高要求，“文明执法”成为流行词。

　　“文明执法”面临新的困境，连自己算不算公务员都不清楚的罗君，发现自己的执法权威日渐薄弱：暴力打砸不被允许，小贩商品只能暂扣，让小贩对城管执法开始失去恐惧感。“我们负责执法的项目越来越多，从四五个大项，到十多个大项。各个部门解决不了的问题，全都转到我们这边来了。”

　　大学毕业三年的王磊，正好在改革之初加入城管队伍。站在人来人往的大街上，他发现自己的一身“官衣”，远没有警察的好使：“轰走的无照小贩，你一离开他立即就会回来，回来你再轰，一来二去就会吵起来。小贩、居民的矛头全指向城管，被骂得狗血淋头是常事。”

　　也正是这段时间，城管队伍内部开始流传一个说法——城管是“没娘的孩子”，另一个更直白的说法则是，“城管就是政府出钱雇了一帮挨骂的”。

　　“没娘的孩子”并非妄言，杨小军指出，在政府管理的机构和事业中，目前没有行业主管部门的机构有两个：一个是各地的行政(政务)审批服务中心，另外一个就是城管执法机构。各地城管执法机构属于地方市、县政府的执法机构，省级政府和中央政府中没有单独的城管执法机构主管部门。可以说，城管执法机构目前属于所谓无行业主管部门的执法机构。

　　王磊意识到这一点，已经是当上城管一年以后的事情。“工商局上面有工商总局，住建委上面有住建部，城管上面有什么？” 

　　2008年11月底，一场意外将城管的无力推向顶峰，散发小广告的曹强在被天安门地区城管队员追赶后，跳入筒子河身亡。事后，公众开始质疑城管执法不当，开始讨论城管是否拥有“全力追赶”的权力。

　　“当时我觉得这样的讨论很荒谬，连追赶的权力都没有，我们干脆都待在巡逻车里算了。”王磊的质疑不无道理，据罗君回忆，事件发生后，许多城管开始消极执法，“能不干就不干，必须干就悠着干，千万别惹事”；亦有很多城管队员开始选择逃离，寻求门路转向其他政府机构：“很多人转到街道办去了，毕竟人家那是正规机构。”

　　“留不住人，城管队员流失比较大，导致还在工作的人也没什么荣誉感、成就感。”工作5年，王磊身边许多同事都跳到其他政府部门：“很多人将城管作为一个跳板，先进入公务员系统，再谋求更好的职位。” 

　　“先是口角，然后是互相推搡，最后变成冲突”

　　——同样的问题，谁去处理都不会有好结果，无非是城管倒霉，这些事都他们去做罢了

　　在公众眼中，罗君、王磊的说法并无太多说服力，“暴力执法”才是城管的代名词。

　　2009年5月16日，沈阳小贩夏俊峰和妻子在马路上摆摊被沈阳市城管执法人员查处，在勤务室接受处罚时，夏俊峰用随身携带的切肠刀刺死城管队员两名，重伤一人。2011年5月9日上午，该案终审宣判，辽宁省高级法院作出刑事裁定，驳回上诉，维持原判：夏俊峰因涉嫌故意杀人罪被起诉，判处死刑。

　　这一案件至今仍争议不断，其焦点就在于夏俊峰是否遭到城管队员威胁与殴打。虽然法院判定“被打说”属孤证，但在公众印象中，小贩被城管殴打，才属于社会“常态”。

　　2013年5月31日，延安城管队员飞踩商贩的录像被公开，公众对于夏俊峰案的疑虑再次被提及，有法律人士还建议法院对夏俊峰做出免死裁定。

　　“工作过程中，我时常都提醒自己，不要太过计较。但是人是有脾气的，你跟小贩说一次他不走，说十次他还不走，你会没有情绪？”延安城管打人的视频，王磊来来回回看了多次，虽然承认城管打人“绝对有错”，但作为城管队员，他却能理解视频中人的心态：“往往先是口角，然后是互相推搡，最后变成冲突。城管队员顾忌自己的前途，一般还会比较冷静。可是协管都是二十出头的小伙子，又没什么约束，真的很难控制。”

　　王磊笑言，在这个愈演愈烈的过程中，只有一个不同点——北京城管往往是挨打的，外地城管常常是打人的。

　　无论是打人还是挨打，冲突过后，问题并不能真正解决。“城管是执法者，无照商贩、盖违建的人是违法者，就算执法再文明，这种矛盾也是无法避免的。”王磊说。

　　而在杨小军看来，这种矛盾并非因城管而起，“同样的问题，谁去处理都不会有好结果，无非是城管倒霉，这些事都由他们去做罢了。”

　　“拆房子抄摊，全是夺人饭碗”

　　——社会发展已进入城市阶段，但社会规则仍处于“乡村化”

　　“人家小商贩没生路，摆个地摊，想挣点钱。要不盖个违建，想扩充点面积。这些道理我们也明白。可城管干的活，就是拆人房子抄人家摊，全是夺人饭碗的事。”还有三四年就会退休，罗君并不指望局面会有所改观。在一份《西城区城市管理监察大队行政执法责任制综合考核办法》的文件里，执法办案数量还被作为城管绩效考核的重要指标。这也就意味着，只有多制造“冲突机会”，城管队员才能完成工作任务。“我们队里如今最常说的，就是不要因为执法，引起什么社会矛盾。”罗君说。

　　可就是这样简单的要求，也未必能成为现实。6月10日，西城区真武庙四条菜市场门前，一位卖鸭蛋的农民和城管执法人员发生冲突。有网友质疑城管打人，随后西城区政府辟谣。时至今日，现场执法视频仍未被公布。6月16日，城管协管员在动物园批发市场被多名商贩围殴，头部中拳，倒地不起。

　　矛盾的焦点，在于城市化进程中的“不适应”。杨小军表示，社会发展已进入城市阶段，但社会规则仍处于“乡村化”。尤其对于进入城市务工的人员，“城市对他们的要求很多，给予的却很少。”

　　“拿地铁站门口卖水的打个比方。老百姓有买水的需求，这是明摆着的。可你地铁里的水，却比小贩的水贵一倍，那消费者为何不能选择便宜的商品？政府又为何不能提供价格低廉又便捷的服务？”政府制订规则，城管执行规则，而这一规则被所有人反对，到底是谁出了问题？杨小军认为，改革势在必行、迫在眉睫。“现在是需要政府下决心的时候了，如果制订的规矩谁都无法遵守，那规矩本身是否合理，就值得研究。”本报记者 吴楠

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　　对话专家

　　一边是无力执法，一边是暴力执法，这种尴尬的局面是怎么造成的？本报独家对话北京社会科学院管理所研究员、北京市城管局特聘执法监督员张耘，城市管理专家、中国城市管理协会会长罗亚蒙，探讨城管改革的破题之法。

　　亟待一部“城管法”统一各地城管制度

　　新闻观点：城管制度到今年正好是十五年时间，却被称为“没娘的孩子”，何以至此？

　　张耘：城管产生之前，是多个部门多头执法，往往出现交叉、重复执法的弊端，曾经被叫做“多个大盖帽管不住一顶草帽”。城管执法将多个机构的行政职权统一行使，是行政管理体制改革的探索者。

　　与此同时，由于这些行政管理职权是与老百姓生活最为紧密的部门，是问题体现最集中、最难解决的部门，城管也成为了改革代价的承担者和矛盾聚焦者。

　　城管目前存在多种问题，目前的城管部门分属不同省份，既没有统一的管理机构，也没有统一的体系制度建设，各行其是。例如城管的人员应如何配备，应有哪些设备，都没有统一的规定。城管其执法职能，均是从其他部门中转移过来的，但在转移过程中，哪些该转哪些不该转，哪些可以综合执法，哪些应该专业执法，都没有一个明确的说法。因此，我们需要建立一部“城管法”，对这些问题予以详细的规定。

　　很多地方的城管队员不是公务员

　　新闻观点：一方面公众质疑城管暴力执法，另一方面城管则申诉执法难度大，为何会导致这样矛盾的局面？

　　张耘：城管执法实际是城市管理的末端环节。所谓“执法”，就意味着要解决出现问题的事情。而执法的前提，应该是在城市管理的前端，解决绝大部分问题。例如我们最常见到的街头无照商贩，很多是贩卖蔬菜水果，是为居民提供方便的。以往只是对其一味查抄，现在北京许多城管采用疏堵结合的方式，城管会和街道办事处协商，建立临时性或永久性的市场，引导这些商贩进驻。

　　而那些有照经营但占道经营，屡教不改者，工商局能否出面，吊销其营业执照？我们现在的管理思路是，前方不管，所有问题让后方承担，这也导致城管执法处于两难境地。

　　与此同时，城管长期以来面临着身份问题。很多地方的城管队员甚至不是公务员，有些是事业编制。这与我们的法律相违背，一个非公职人员，怎么还能执法呢？在执法出现矛盾，诉讼到法院的过程中，城管执法甚至不被认为是公务行为，而是民事行为。

　　在城市人口规模迅速扩大、城管职能越来越多的同时，城管编制难以相应提高，城管只能借助协管的帮助。而协管员工资低、工作压力大也导致稳定性较低、素质不高、队伍难以管理的局面。所以出现问题就成为家常便饭。

　　罗亚蒙：一早一晚和节假日适度放宽城市管制，开办早市、夜市或临时跳蚤市场，方便市民生活，是世界各国城市管理的通行做法。城管队员“卧底”体验小贩生活，也是为了换位思考。但如果真心想了解小贩的难处，方法很多，比如最近内蒙古扎兰屯市城管局局长祁国君把部分小贩邀请到城管局座谈交心，解决实际困难，效果更好。在城管方法的创新过程中，只要有利于服务民生、文明执法、社会和谐，都是应予鼓励和肯定的，这就是城管创新的总规则。

　　城管为规划空间布局失误背黑锅

　　新闻观点：解决城管矛盾应从何入手？

　　张耘：管理与被管理的矛盾、前端管理与后端执法的矛盾、公共需求与供给不足之间的矛盾、公共秩序与个人自由的矛盾、管理者与被管理者的矛盾等，均集中体现在城管执法环节。因此可以说，解决城管问题，不仅仅是城市管理改革亟须解决的问题，也是政府本身建设、转型的问题。

　　罗亚蒙：实现“和谐城管”目标，是一个庞大的社会系统工程，需要一个支持、两种方式。

　　一个支持，就是党委、政府要充分认识到管好城市是市长的第一要务，须从规划环节着手为弱势群体生存提供足够的空间支持。目前的城管问题，基本上大都是城管在为规划空间布局失误、基础设施建设短缺背黑锅。

　　两种方式，就是城管部门柔性执法要和公安、法院刚性执法紧密结合，柔性执法是前提，但对于妨碍公务、暴力抗法者，该抓的还是要抓，该判的还是要判。本报记者  吴楠