把脉“城管制度”

　　城管可按照“疏堵结合、以疏为主，区分地段、定时定点、宽严适度”的原则，建设便民市场疏导点，促进流动摊贩规范化

　　最近，城管负面新闻爆发式地冲击着公众的眼球，比如“城管打死瓜农”、“城管围殴练摊父女”等事件。

　　针对城管与摊贩冲突频发，近年来有些城市管理者也在不断改善执法方式，但各地不时曝出放大的城管暴力执法事件，都让这些传递出的善意衰减。城管常处于公众舆论“一边倒”声讨的尴尬中。

　　从现实来看，城管存废一直引发争议。

　　中国社科院社会学研究所社会发展室主任李炜接受《瞭望》新闻周刊记者采访时说，目前的城市管理模式，容易引发城管与摊贩冲突，影响社会和谐稳定。

　　“如果逼着城管驱赶摊贩，又不为后者提供必要的生存空间，最终结果将会使双方为自身利益而发生激烈冲突。”李炜认为。

　　“城镇化是未来发展方向，各种问题将集中在城市，城市管理的事情会越来越多，越来越重要。城管职能不会弱化消失，反而会强化。”今年7月22日，国家行政学院法学教研部副主任杨小军教授做客人民网时说。

　　“污名化”的城管

　　上世纪90年代中期，随着中国快速城市化，城市中无证摆摊、违章建筑等现象日趋严重，而工商、卫生、环保等部门各自执法，效率低下，以致被舆论讥讽为“七八个大盖帽，管不住一顶破草帽”。

　　1996年颁布的《行政处罚法》第16条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”这是为了节约执法成本，集中执行各个行政部门的行政处罚行为。

　　同年5月23日，北京宣武区成立了城管监察大队，中国第一支城管队伍诞生。随后，各地纷纷建立城管队伍。

　　“在综合执法的城管出现之前，工商、卫生、环保等部门分头上街执法，这是城管的初级形式。但由于各部门‘自扫门前雪’，相互推诿现象比较严重，效率低下。于是，现在意义上的城管便应运而生。这种城管集众多部门行政处罚权于一身，叫作‘综合执法’。”北京石油化工学院人文学院袁德峰副教授接受本刊记者采访时说。

　　“城管主要职责是对市容环境卫生、无证违法建设、违法占道经营、停车管理等方面进行综合行政执法。但城管成立至今，由于执法冲突较多，以致在公众中口碑总体不佳。”袁德峰认为。

　　据中国青年报社会调查中心对10707人进行的一项调查显示，40.7%的受访者认为城管“不好，是野蛮执法的代名词”，25.7%的受访者认为“挺好，帮我们维护了城市秩序”，33.5%的受访者表示“说不上好坏”。

　　近年来，城管冲突事件增多，这个群体逐渐体现出越来越多“污名化”的“负面特征”。

　　城市管理“洁癖症”

　　多位受访专家认为，随着中国城镇化进程的深入推进，城市管理将逐步成为城市管理者的首要工作。

　　据统计数据显示，目前中国有近3000个县、4万多个城镇。据报道，由国家发改委牵头，财政部、国土部、住建部等十多个部委参与编制的《全国促进城镇化健康发展规划纲要2011—2020年》有望近期出台，该规划将涉及全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设。

　　目前，一些城市管理者出于提升城市形象的考虑，相应提高了城市管理的要求。但在部分城市管理者眼中，城市管理过度重视视觉的整齐与美化，而引发与摊贩的冲突。

　　“在城市管理过程中，城管和摊贩无形中成了猫和老鼠的关系。”汕头大学公共管理学院副教授鄢圣华接受本刊记者采访时说，对城管来说，维护城市秩序、形象是天经地义的职责；对摊贩而言，奔波在城市的大街小巷，每天和城管上演“躲猫猫”的游戏，为的只是寻求一个生存空间。

　　在鄢圣华看来，城市管理者为了评比卫生城市、文明城市，或者为减少摊贩扰民、提升城市整洁度，加之城管执法无据等客观因素，必然会促使城管过度执法，“冲突的根源在于我们应该给予摊贩尽可能大的‘经营空间’，没有以‘便民’为切入点。”

　　“摊贩的主体是进城农民工和城镇的下岗职工、低收入者等弱势群体。他们的生存技能不高，摆摊往往成为了唯一谋生手段。”李炜说，“摊贩的经营空间应该受到优惠照顾。如果摊贩的生计不能保障，有违城市管理的基本出发点。”

　　“目前多数城市的‘市容条例’过于片面，等于让摊贩‘被断了后路又被堵了前门’。”李炜说，“近年来有些地方试图为商贩提供摆摊设点、维护正常经营等服务，但由于摊点过于集中、税费过重、准入门槛过高，更多摊贩只好选择继续与城管玩‘猫与老鼠’的游戏。”

　　尴尬的“借法执法”

　　多位受访专家认为，城管出现以来，一直被视为权宜之计，其法律依据、人员编制、财政保障、执法规范等制度化建设，都严重滞后。因此，城管相关制度存在不足。

　　“目前并没有全国性的专门法规对城管执法行为进行有效规范。”北京大成律师事务所杜立元律师接受本刊记者采访时认为，城管只能“借法执法”。尽管行使行政处罚权限，但始终缺乏行政法律地位。

　　“城管的‘综合执法权’来自于数十个政府行政执法部门对部分执法内容及权限的剥离和授让。”杜立元说，《行政处罚法》里模糊的“相对集中行政处罚权”，是目前城管执法唯一的法律依据。“城管执法在城市管理上发挥着基础性保障作用，但却陷入了道义和法律的双重尴尬。”

　　这种法律规范的缺失，以致每次城管与摊贩发生冲突，双方都遵循着自己的生存法则进行。比如城管奉行了城市管理的政策取向，而摊贩的激情“冲动”，是基于城市生存考量。

　　“在中国城镇化快速发展过程中，城市规划缺乏给摊贩的生存空间。摊贩是在争夺自己在城市中的生存空间。”李炜说，更糟糕的是，当前制度没有为城管及摊贩设置缓冲地带。

　　摊贩的弱势地位，往往能博得公众舆论的广泛同情。北京市西城区一位城管执法队员曾向本刊记者抱怨：如果说曾经是“管，摊贩不满；不管，群众不满”。那么如今却是：“管，摊贩和围观群众都不满。”

　　城管需“制度救赎”

　　多位受访专家认为，城管与摊贩之间的冲突，既要靠执法者的素质和良心来消弭，更要靠制度上的改进来根除。

　　“规范城管执法，首先要从法律层面上进一步厘清城管的职能和定位，以消除法律依据上的困惑。其次，相关执法人员应当严格依照规定程序依法办事。另外，建立相应的监督机制以限制城管职责，以及提高执法技巧，都有助于减少冲突，缓解摊贩和城管的紧张关系。”杜立元说。

　　“没有秩序就没有自由，但要让群众主动维护秩序。一个城市，可以尽可能多地划出一些区域，让小商小贩有更大的空间。”鄢圣华说。

　　在李炜看来，城市摊贩的问题短期内不可能有一个彻底解决的方案。一方面城市居民对“摊贩经济”有旺盛的需求，另一方面公众对于由此带来的食品安全隐忧、环境卫生污染、道路交通受影响等问题也多有抱怨。这种纠结和矛盾的情势，只能是在认可摊贩经济的前提下，尽可能地引导和规范之。能改善到什么地步，要看摊贩、公众、城市管理者三者间基于善意和智慧的相互促动。

　　据专家介绍，一些发达国家会为偶尔摆摊的摊贩，设立农贸市场、二手市场，而对职业摊贩则要求他们申请相关执照。

　　近年来，有些城市管理者也意识到，“一刀切”禁止摊贩，不但影响到部分摊贩的生存，也降低了市民生活的便利性，于是创新采取了允许小贩限时段、限地域经营、税收优惠等措施，取得良好效果。

　　“城市在探索解决城管标与本问题的同时，需要更多探索‘减少城管’的城市治理方法。”袁德峰说，“具体的城市管理，不过是人民群众把自己的管理权让渡给有关部门和人员。因此，管理者与被管理者在根本的利益诉求上是一致的。当务之急要完善现在意义上城管的治理路径。城管可按照‘疏堵结合、以疏为主，区分地段、定时定点、宽严适度’的原则，建设便民市场疏导点，促进流动摊贩规范化。”□文/《瞭望》新闻周刊记者李松